ועדת הערר הפועלת מכוח סעיף 13 לחוק פיקוח על בתי ספר, תשכ״ט-1969, היא בית דין מינהלי שבפניו נתקפות החלטות המנהל הכללי של משרד החינוך בענייני רישוי מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים: מתן רישיון למוסד חדש, חידוש רישיון קיים, סירוב ליתן רישיון וביטולו. הוועדה דנה גם בעררים לפי סעיף 17 לחוק מוסדות חינוך תרבותיים ייחודיים, תשס״ח-2008.
מסמך זה מקבץ את העקרונות המשפטיים שנקבעו ב-307 ההחלטות שנוסחן פורסם באתרי משרד החינוך מן השנים 2014 עד 2025. העקרונות נוסחו כאן בלשון אחידה וקובצו לפי נושא; לצד כל עקרון מובאות ההחלטות שבהן נקבע או יושם. כל הפניה מקשרת לעמוד ההחלטה באסופה, ובו סיכום העובדות, טענות הצדדים ולשון ההחלטה עצמה.
בתקופה שבמסמך כיהנו ארבעה הרכבים: עו״ד מרים רובינשטיין בשנים 2014 עד 2016, עו״ד יואל בריס בשנים 2017 עד 2020, עו״ד מיטל קורקוס בשנים 2021 עד 2024 ועו״ד ניסים עזרן משנת 2025. רצף הפסיקה נשמר לאורך ההרכבים, וההחלטות המאוחרות מפנות אל המוקדמות ומוסיפות עליהן; במקומות שבהם התפתחה ההלכה, ובעיקר בענייני נוהל חריגים, איתנות פיננסית, ביקורת שכר ומועד תחילתו של הרישיון, מובאות ההחלטות המאוחרות בצד המוקדמות.
העקרונות שלהלן מנוסחים כהכללה של האמור בהחלטות. במקרה של אי-התאמה, הנוסח המחייב הוא נוסח ההחלטה המקורית.
א.1תכליתו של חוק הפיקוח היא איזון בין אינטרסים
חוק הפיקוח נועד להסדיר את הרישוי והפיקוח על בתי ספר, והוא מאזן בין אינטרסים מתחרים: מצד אחד אינטרס ציבורי וחברתי להבטיח חינוך נאות לכל ילד בישראל, המחייב הקפדה על רמה פדגוגית נאותה, על טיבם של התכנים והערכים המונחלים לילדים, על תנאי הלימודים ובכללם תנאים סניטריים, על בטיחות המבנים ועל רמתם והכשרתם של המורים; ומן הצד האחר חופש החינוך והאוטונומיה של הבעלות ושל ההורים. הליך הרישוי אינו נטל בירוקרטי מכביד אלא אמצעי להבטחת שלומם ורווחתם של התלמידים ולשמירת זכותם לחינוך הולם; אילולא חובת הפיקוח, ספק אם היו הילדים יכולים להגשים את זכותם לחינוך במלואה.
נקבע ויושם בערר 204/2017 ערר 3-4/2015 ערר 72-73-74/2015 ערר 5/2015
א.2הזכות לחינוך היא זכות יחסית
הזכות לחינוך, ככל זכות אחרת, היא זכות יחסית הכפופה ומוגבלת מכוח זכויות ואינטרסים מתחרים. הדרישות שבחוק הפיקוח מעגנות חלק מן המגבלות המוטלות עליה, ומשקפות את חובת הרשות להגן על זכות הילדים לחיים ולשלמות הגוף, לרווחה גופנית ונפשית, ולחינוך ברמה פדגוגית נאותה. הגנה על זכויות אלה מחייבת מערך פיקוח ובקרה בדמות נהלי הרישוי.
נקבע ויושם בערר 203/2017 ערר 205/2017 ערר 150/2017
א.3האוטונומיה החינוכית של ההורים וגבולותיה
האיזון הנדרש בהליך הרישוי הוא בין האוטונומיה של ההורים בכל הנוגע לחינוך ילדיהם, ובכללה הזכות לחינוך מגזרי וייחודי, ובין חובת הרשות לדאוג לשלומם ולחינוכם של הילדים. האוטונומיה החינוכית אינה זכות מוחלטת: אין בה כדי לחייב את המדינה ליתן רישיון למוסד חינוכי ספציפי, אין בה כדי לפטור מן החובה לפעול לפי דרישות הרישוי, ואין בה כדי להקים זכות להקים מוסד שאינו בר-קיום. היא נסוגה מפני חובת הרשות למנוע פגיעה פדגוגית בתלמידים.
נקבע ויושם בערר 163/2014 ערר 176/2014 ערר 5/2015 ערר 138/2014 ערר 150/2017 ערר 205/2017 ערר 108/2017 ערר 11/2019 ערר 86/2019 ערר 14/2022 ערר 13/2024 ערר 106/2021
א.4שונות חינוכית אינה עילה לשלילת רישיון
שלילת רישיון ממוסד בעל אופי ייחודי אינה יכולה להתבסס על שונותו מן המערכת הרשמית, אלא רק על ראיה של ממש בדבר פגיעה בילדים או בערכיה של מדינת ישראל. הבדלי תפיסה אידיאולוגיים וחינוכיים בין הרשות ובין המוסד אינם עילה לדחיית בקשת רישיון, ואין להציגם כעילות בטיחות או כעילות אחרות.
נקבע ויושם בערר 176/2014 ערר 18-19/2014 ערר 166/2015
א.5מעמדה של הוועדה כבית דין מינהלי, והיקף הביקורת
הוועדה פועלת כבית דין מינהלי, ובוחנת את החלטות המנהל הכללי לפי כללי הביקורת המינהלית: פעולה במסגרת הסמכות שהוענקה בדין, להגשמת המטרות הציבוריות שלשמן הוקמה, על בסיס מידע מלא ושיקולים ענייניים, בשוויון ובלא משוא פנים. הוועדה אינה שמה עצמה במקומו של מקבל ההחלטה ואינה שמה עצמה מומחית; היא תתערב בשיקול דעת מקצועי רק מקום שנפל בו כשל מהותי או משפטי.
נקבע ויושם בערר 164/2017 (סעד זמני) ערר 43/2018 ערר 27/2018 ערר 121/2016 ערר 144/2016 ערר 61/2016 ערר 108/2017 ערר 208/2017 ערר 105/2018 ערר 115/2018 ערר 124/2018 ערר 97/2014 ערר 40/2023 ערר 32/2020 ערר 83/2021 ערר 113/2021 ערר 35/2020 ערר 101/2022
א.6מבחן הראיה המינהלית
החלטת המנהל הכללי בבקשת רישיון נבחנת במבחן כלל הראיה המינהלית: די בראיות שרשות סבירה הייתה מסתמכת עליהן, ובמשקל הראוי בנסיבות העניין. הוועדה לא תתערב במשקל שנתנה הרשות לראיות שבפניה כשהוא ראוי בנסיבות. מנגד, כשמבקש הרישיון עמד באמות המידה שבנוהל והרשות בחרה בכל זאת לסרב, עליה חובה מוגברת לוודא את הבסיס העובדתי.
נקבע ויושם בערר 144/2016 ערר 169/2016 ערר 79/2022 ערר 55/2019 ערר 61/2019 ערר 5/2024
א.7איסור כבילת שיקול הדעת
רשות מינהלית אינה רשאית לכבול את שיקול דעתה בהגבלה מחמירה ובלתי סבירה שבנוהל. קיומו של נוהל אינו פוטר את הרשות מחובת בחינת כל מקרה לגופו ואינו מונע סטייה ממנו במקרה פרטני; רשות הפועלת לפי מדיניות כללית חייבת לבחון אם נסיבות המקרה הפרטי מצדיקות סטייה ממנה. בהיעדר פרמטרים כלליים לסטייה, על הרשות ועל הוועדה לבחון אם מתקיימות נסיבות מיוחדות המצדיקות חריגה.
נקבע ויושם בערר 20/2016 ערר 121/2016 ערר 169/2016 ערר 71/2021 ערר 37/2022 ערר 81/2021
א.8שיקול דעתה העצמאי של הוועדה לפי סעיף 14(ד) לחוק
לוועדה סמכות ייחודית ליתן כל החלטה שהמנהל הכללי היה רשאי לתתה. מכוחה היא רשאית ליתן רישיון בעצמה, להתנותו בתנאים, לקבוע את מועד תחילתו או את מועד תחולתו של ביטול, לשקול נסיבות שלא עמדו בפני המנהל הכללי, ולשקול נימוקים שהעלה המשיב ושלא נכללו בהחלטה. שיקול דעתה לפי סעיף 9(א) לחוק הוא כשיקול דעתו של המנהל הכללי, ואף בהפעלת סמכות זו היא כפופה לדין המינהלי הכללי.
נקבע ויושם בערר 150/2017 ערר 213/2017 ערר 3/2018 ערר 104/2018 ערר 124/2018 ערר 27/2018 ערר 43/2018 ערר 164/2017 (סעד זמני) ערר 195/2014 ערר 113/2021 ערר 63/2021 ערר 33/2019 ערר 66/2019
א.9תחולת החוק: יותר מעשרה תלמידים
חוק הפיקוח חל על מוסד שבו לומדים או מתחנכים באופן שיטתי יותר מעשרה תלמידים (סעיף 2(א)). מתחת לרף זה אין חובת רישיון, וממילא אין לראות בהפעלת המוסד הפעלה ללא רישיון, ואין לדחות בקשה עתידית על הסף מטעם זה. הרף נבחן ביחס לנרשמים ולא רק לפי מספר הילדים שנמצא בביקורת נקודתית; ומשעברו התלמידים הרשומים למוסד אחר, התנאי אינו מתקיים.
נקבע ויושם בערר 171/2014 ערר 25/2016 ערר 3/2018 ערר 213/2017 ערר 77/2017 ערר 81/2021 ערר 85/2024 ערר 43/2024
א.10כשירותו של מבקש הרישיון: רשות חינוך מקומית
רשות חינוך מקומית אינה יכולה להיות בעלים של מוסד חינוך מוכר שאינו רשמי. קיימת סתירה מובנית בין חובתה להפעיל מערכת חינוך רשמית לפי חוק לימוד חובה ובין הפעלת מערכת פרטית במקביל. מגבלה זו חלה גם על אגודה שיתופית שמזכירותה משמשת רשות החינוך המקומית, שכן המזכירות היא אורגן של האגודה, וההבחנה בין שני הגופים אינה מסייעת. משנקבע שמדיניות זו ראויה, הנטל להחרגת מקרה מסוים ממנה מוטל על המבקש.
נקבע ויושם בערר 82/2017
א.11ועדת הערר פועלת גם מכוח חוק מוסדות חינוך תרבותיים ייחודיים
סמכות הוועדה אינה מוגבלת לסעיף 13 לחוק הפיקוח; היא פועלת גם מכוח סעיף 17 לחוק מוסדות חינוך תרבותיים ייחודיים, תשס״ח-2008, המחיל על ישיבות לכיתות ט׳ עד יב׳ את חובת הרישיון והפיקוח.
נקבע ויושם בערר 55/2015 ערר 13/2016 ערר 148/2016 ערר 156/2016 ערר 169/2016 ערר 179/2016
א.12בעלות שמונה לה נאמן בהליכי חדלות פירעון
משמונה לבעלות נאמן לפי חוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, תשע״ח-2018, עוברות אליו סמכויות האורגנים של התאגיד מכוח סעיפים 25 ו-43 לחוק, ומכאן שבעלי התאגיד ומנהליו אינם מוסמכים עוד לתקוף בשמו החלטות מינהליות בלא שהוכחה סמכותם. ערר מטעם בעלות המצויה בהליכי חדלות פירעון טעון את אישור הנאמן ואישור פוזיטיבי של בית המשפט המוסמך; אי-התנגדות מותנית של הנאמן אינה מחייבת את הוועדה ואינה מחליפה את אישור בית המשפט.
נקבע ויושם בערר 58-59-60/2021 ערר 20/2023
א.13מהו בית ספר לעניין החוק, ומה מחוץ לסמכות
חובת הרישיון וסמכות הוועדה משתרעות על מוסד שהוא בית ספר כמשמעותו בחוק. מרכז טיפולי אינו בית ספר, ורישיון שניתן לו ניתן בלא סמכות; הפליה בהענקת טובת הנאה שהרשות אינה מוסמכת להעניק אינה מקימה זכות לקבלה, וטענת הסתמכות אינה קמה על פעילות שממילא אינה טעונה רישיון. רישוי מעונות יום לפעוטות אף הוא אינו בסמכות הוועדה, וכך גם השגה נגד צו סגירה; עם זאת מעון יום שבו מתחנכים ילדים בגילאי לימוד חובה עלול להיות מוסד חינוך הפועל ללא רישיון.
נקבע ויושם בערר 43/2024 ערר 85/2024
א.14סעיף 14(ד) מקנה שיקול דעת ולא סמכות חובה
הסמכות שבסעיף 14(ד) לחוק ליתן כל החלטה שהמנהל הכללי היה רשאי לתתה היא שיקול דעת ולא סמכות חובה. מכאן שהיקף הביקורת על סירובה של הוועדה להפעילה מצומצם, והיא אינה נדרשת להפעילה מקום שהבעלות עצמה לא עמדה בדרישות ההליך; מנגד, כשההחלטה נשענה על שיקולים שאינם ראויים, הסמכות היא שמאפשרת לוועדה להורות על בחינה מחדש בלוח זמנים קצוב או על מתן רישיון בהתקיים תנאים.
נקבע ויושם בערר 113/2021 ערר 33/2019 ערר 63/2021 ערר 66/2019
שער בסדרי הדין וההליך המינהלי
המועד להגשת ערר והארכתו, חובות הרשות בהליך, התנהלות הצדדים, הוצאות וסעד זמני.
ב.1המועד להגשת ערר ותוצאות השיהוי
המועד להגשת ערר הוא 21 יום מן היום שבו הודע למבקש על ההחלטה. שיהוי של חודשים, בלא בקשה להארכת מועד ובלא טעם של ממש, מביא לדחיית הערר על הסף. על מבקש הרישיון לברר מיוזמתו מה עלה בגורל בקשתו ולעקוב אחריה במערכת הרישוי; אי-דרישת דואר רשום, וטענה בעלמא שההחלטה לא הומצאה, פועלות לחובתו. יש להקפיד על המועד במיוחד כשמדובר בבקשה שהוגשה לפי נוהל חריגים ולאחר פתיחת שנת הלימודים.
נקבע ויושם בערר 162/2018 ערר 198/2017 ערר 208/2017 ערר 209/2017 ערר 13/2017 ערר 100/2018 ערר 101/2018 ערר 99/2018 ערר 98/2018 ערר 93/2018 ערר 44/2017 ערר 36/2018 ערר 173/2014 ערר 44/2019 ערר 39/2019 ערר 64/2022
ב.2סמכות הוועדה להאריך את המועד, ומבחניה
חוק הפיקוח אינו קובע מסלול להארכת המועד; הסמכות נובעת מסמכויותיה המובנות של הוועדה ומסעיפים 4(ג) ו-22(ב) לחוק בתי דין מינהליים, והיא מותנית בטעמים מיוחדים שיירשמו. באופן יישום המבחן ניתן ללמוד באנלוגיה מתקנות סדר הדין האזרחי. השיקולים: הסיבה לעיכוב, משך האיחור, מהות ההליך, הסתמכות הצד שכנגד וסיכויי ההליך העיקרי. אמירות כלליות וסתמיות בדבר הצורך בהיערכות אינן מספיקות. אין לפרש את סעיף 15 לחוק כאילו אינו קובע מועד להגשת ערר על ביטול רישיון, שכן משמעות הדבר מועד בלתי מוגבל.
נקבע ויושם בערר 92/2018 ערר 88/2018 ערר 36/2018 ערר 162/2018 ערר 44/2019 ערר 39/2019 ערר 75/2025
ב.3אין להאריך מועד למי שמצוי בהפרת דין בוטה
הארכת מועד היא סעד שלפנים משורת הדין, וקשה להיעתר לה למי שמצוי בהפרת דין בוטה, ובפרט למי שמפעיל מוסד בניגוד לצו סגירה חלוט. מי שהשתהה תקופה ארוכה תוך עשיית דין לעצמו אינו זכאי לסעד. לעומת זאת, מי שניסה למצות את זכויותיו המשפטיות בכל דרך אפשרית, בערר ובעתירה, אינו נחשב כמי שזלזל בהוראות החוק.
נקבע ויושם בערר 36/2018 ערר 49/2018 ערר 85/2018 ערר 108/2018
ב.4שיהוי מצד הרשות
שיהוי בלתי סביר של משרד החינוך במתן החלטה בבקשה לרישיון או לחידושו, בפרט לאחר תחילת שנת הלימודים, הוא פגם מינהלי חמור שיכול להכריע את הערר לטובת העורר אף כשקיימים ליקויים ממשיים במוסד. גם שיהוי במשלוח ההחלטה למבקש הוא שיהוי בלתי סביר. עם זאת, פגם של שיהוי מצד הרשות עשוי להתרפא במתן זכות טיעון מלאה בפני הוועדה, ופגמים בהתנהלות הרשות אינם מכשירים בקשה שבה לא הומצאו מסמכי היסוד.
נקבע ויושם בערר 202/2014 ערר 29/2015 ערר 180/2015 ערר 17/2015 ערר 22/2015 ערר 172/2014 ערר 66/2019 ערר 29/2023 ערר 49/2023 ערר 120/2021 ערר 8/2021
ב.5חובת ההנמקה, הפירוט וההמצאה
על החלטת הרשות לנמק את הסיבה האמיתית לדחייה, ולא לרשום עילות דחייה חלופיות למען הזהירות. דוח מקצועי מקדים שלילי חייב לפרט את הליקויים הקונקרטיים ולהישלח להתייחסות מבקש הרישיון בטרם תתקבל ההחלטה; דוח כללי מונע את האפשרות לתקן ופוגם בהחלטה. דרישה קונקרטית של הרשות כתנאי לרישיון מחייבת הנמקה מפורטת בכתב, ולמבקש זכות להגיב עליה. חוות דעת של גורם מקצועי חיצוני, ובכללה חוות דעת של רשות הבריאות, חייבת להיות מנומקת ולכלול מענה לטענות המהותיות שהעלה המבקש. ביטול רישיון נכנס לתוקף מן המועד שבו נודע לבעל הרישיון עליו בפועל, ולא ממועד נתינתו, כשהרשות לא דאגה למסירה מיידית.
נקבע ויושם בערר 195/2014 ערר 17/2015 ערר 70/2016 ערר 21/2018 ערר 36/2015 ערר 180/2015 ערר 38/2019 ערר 43/2023 ערר 22/2020 ערר 37/2019
ב.6חובת פרישת התשתית העובדתית בפני הוועדה
על הרשות לפרוש בפני הוועדה את מלוא התשתית העובדתית, ובכללה מגעים והבטחות שניתנו למבקש הרישיון. החלטה הנסמכת על ביקורות מיושנות, בלא ביקורת עדכנית לאחר שינוי במבנה או בכיתה, היא החלטה פגומה.
נקבע ויושם בערר 96/2016 ערר 171/2014 ערר 30/2022 ערר 61/2023 ערר 8/2021
ב.7ניקיון כפיים ואמינות ההתנהלות בפני הוועדה
התנהלות בחוסר ניקיון כפיים קיצוני מול הרשות ומול הוועדה מצדיקה כשלעצמה דחיית הערר, בין על הסף ובין לגופו. צירוף מסמך הנחזה להיות פלט ממערכת הרישוי של הרשות, שאינו מתיישב עם נתוני המערכת, נראה בחומרה, והוועדה מפנה את הרשות לבחינת חשד לזיוף. הסתרת מידע מן המפקח, ובכללה אי-מסירת כתובת המבנה כדי למנוע ביקורת, מעידה על חוסר תום לב ומהווה כשלעצמה טעם לדחיית הבקשה.
נקבע ויושם בערר 162/2018 ערר 141/2015 ערר 5/2024 ערר 50/2020 ערר 82/2019 ערר 77/2023 ערר 30/2025
ב.8פסיקת הוצאות
הוועדה נזהרת בפסיקת הוצאות, לבל יירתעו עוררים מהגשת ערר; אך בנסיבות חריגות, ובכללן התנהלות דיונית לקויה או נטילת אורכה עצמית להגשת הערר, היא פוסקת הוצאות מתונות לטובת המשיב. במקרים שבהם נפל פגם בהתנהלות הרשות נפסקו הוצאות לחובתה.
נקבע ויושם בערר 162/2018 ערר 205/2017 ערר 201/2017 ערר 92/2018 ערר 55/2019 ערר 12/2020 ערר 77/2023 ערר 82/2024
ב.9סעד זמני: אמות מידה
בטרם ייתן סעד זמני, ובכלל זה רישיון זמני, על הוועדה להשתכנע על בסיס מידע מלא שהדבר תואם את הוראות החוק ומקדם את מטרותיו. יש להבחין בין בקשת מבקש רישיון חדש, שהיא למעשה בקשה למתן רישיון, ובין בקשת מי שרישיונו בוטל במהלך שנת הלימודים. רישיון זמני יינתן רק בנסיבות חריגות, ובפרט כשאין בפני הגוף המחליט חוות דעת מוסמכת נגד פתיחת המוסד. השיקול של העברת תלמידים ממוסד למוסד באמצע שנה עשוי לפעול דווקא נגד סעד זמני, שכן בתום תקופתו ייאלצו התלמידים לעבור מוסד. סעד זמני אינו מכשיר פעילות בלתי חוקית ואינו מביע עמדה בערר לגופו, ואין לראות בהפעלת מוסד מכוחו כמונעת בקשה לרישיון בעתיד.
נקבע ויושם בערר 164/2017 (סעד זמני) ערר 43/2018 (סעד זמני) ערר 88/2018 (סעד זמני) ערר 30/2025 ערר 87/2022 ערר 5/2025
ב.10היקף הבירור והכרעה על בסיס כתבי הטענות
הוועדה רשאית להכריע על בסיס כתבי הטענות בלבד, לבקשת צד או בהסכמה, ורשאית לאחד עררים שבהם טענות זהות ואותו ייצוג. כשדין הערר להידחות לגופו באופן חד-משמעי, אין הכרח להכריע בטענת סילוק על הסף; וכשנימוק אחד מספיק, אין צורך להכריע במחלוקת עובדתית בנימוק אחר. תקיפת נימוקיו של גורם מקצועי חיצוני, כגון לשכת הבריאות, נעשית בעתירה מינהלית ולא בפני הוועדה.
נקבע ויושם בערר 187/2017 ערר 92/2018 ערר 162/2018 ערר 44/2017 ערר 205/2017 ערר 21/2018 ערר 40/2023 ערר 51/2022 ערר 23/2023
ב.11תיקון טעות בהחלטת הוועדה
הוועדה מוסמכת לתקן טעות עובדתית שנפלה בהחלטתה מכוח סעיף 43 לחוק בתי דין מינהליים, בלא לפתוח מחדש את הדיון לגופו. מסמכים שהוגשו לאחר ההחלטה אינם נבחנים במסגרת התיקון, ומניין הימים להגשת ערעור מינהלי נמנה מיום ההחלטה המתקנת.
נקבע ויושם בערר 25/2019
ב.12תצהיר וראיות בהליך שבפני הוועדה
תצהיר המוגש לוועדה חייב להיות ערוך לפי סעיף 15 לפקודת הראיות, ואין להסתפק בהפניה לכתב הטענות. חירותה של הוועדה מדיני הראיות אינה מכשירה סטייה מהוראת דין ספציפית אלא בהחלטה פרטנית, ונוהג מינהלי ותיק ככל שיהיה אינו גובר על הוראת דין; ערר שאינו מלווה בתצהיר כנדרש ניתן למחיקה מטעם זה בלבד. ההכרעה נעשית על בסיס ראיות מינהליות, וההזדמנות להגיב עליהן בערר מרפאה אי-הצגתן בהליך המינהלי.
נקבע ויושם בערר 70/2024 ערר 85/2024 ערר 5/2024
ב.13החזרת התיק למנהל הכללי כסעד
מקום שההחלטה נשענה על שיקולים שאינם ראויים, או שהובאו בפני הוועדה טענות חמורות שלא עמדו לפני מקבל ההחלטה, הסעד יכול להיות החזרת העניין לבחינה מחדש בלוח זמנים קצוב, תוך מתן זכות תגובה ושמירת זכות הערר על ההחלטה החדשה, והערר עצמו נמחק. כך במיוחד כשעל הפרק ביטול רישיונות של מוסדות הפועלים שנים רבות, שאינו יכול להיסמך על נימוק פורמלי בלבד.
נקבע ויושם בערר 63/2021 ערר 33/2019
ב.14החלטה שלא הוגש עליה ערעור הופכת חלוטה
החלטת ועדת ערר שלא עורערה הופכת חלוטה ואינה נפתחת מחדש בהעדר שינוי עובדתי, וכך גם החלטת המנהל הכללי שלא הוגש עליה ערר, שאינה ניתנת לתקיפה עקיפה בערר מאוחר. במקביל, החלטת הוועדה בשנה מסוימת אינה מחייבת את הרשות בשנה שלאחריה, ופשרה שנעשתה בערר לשנה אחת אינה מקימה הסתמכות לשנים הבאות.
נקבע ויושם בערר 20/2023 ערר 30/2025 ערר 73/2023 ערר 5/2024
ב.15ערר שהתייתר, מחיקה וחובת הדיווח
ערר שאיבד את הרלוונטיות המעשית שלו נסגר בלא הכרעה לגופו, והדלת נותרת פתוחה לבקשה להכרעה; משיכת ערר שהתייתר מובילה למחיקתו בלא צו להוצאות. על בעל דין לדווח לוועדה בלא דיחוי על התפתחות המייתרת את הדיון, והודעה על מחיקת ערר שומטת את הבסיס לכל בקשת סעד באותו ערר. הוועדה מגלה ביוזמתה תקלות מינהליות בתיק ומיידעת עליהן את הצדדים, ורשאית להורות על צירוף החלטותיה להליכים מקבילים בין אותם צדדים.
נקבע ויושם בערר 94/2019 ערר 5/2025 ערר 53/2020 ערר 43/2024
ב.16הכרעה בגדר נימוקי ההחלטה שבערר
הדיון בערר מתמקד בנימוקי ההחלטה שעליה עוררים: נימוקים שנוספו בשלב הערר אינם מבססים את ההחלטה בדיעבד, טענות חדשות בתגובה אינן מרחיבות אותה, וליקויים שנתגלו לאחר מכן אינם נשקלים. במידה שווה, טענה שלא הועלתה בכתב הערר אינה מבססת תקיפה של ההחלטה, וטענה שלא נכללה בהחלטה מחייבת הליך נפרד שבו תינתן זכות טיעון.
נקבע ויושם בערר 38/2019 ערר 40/2023 ערר 23/2023 ערר 51/2022 ערר 79/2022
ג.1איסור שקילת הפגיעה בחינוך הרשמי
אל לו למשרד החינוך לשקול, בגדרי החלטה על מתן רישיון, את ההשפעה הצפויה של מתן הרישיון על בתי ספר אחרים או על מערכת החינוך הרשמית, ואף לא את הפגיעה הצפויה בתעסוקת מוריה. זהו שיקול פסול, והחלטה הנשענת עליו דינה ביטול. חוות דעת שמבססת מסקנתה על קיומו של בית ספר אחר באותו יישוב היא פסולה. על המשרד חובה אקטיבית להדריך את מנהלי המחוזות והמפקחים על האיסור.
נקבע ויושם בערר 195/2014 ערר 97/2014 ערר 17/2015 ערר 38/2015 ערר 124/2016 ערר 187/2017 ערר 179/2017 ערר 150/2017 ערר 89/2018 ערר 208/2017 ערר 74/2019
ג.2ההבחנה בין הליך הרישוי ובין הליך ההכרה
שאלת ההשפעה על מערכת החינוך הרשמית רלוונטית אך ורק בסוגיית ההכרה במוסד החינוכי ואין לה מקום בעת בחינת הבקשה לרישיון. יש להפריד בין שני ההליכים, ולא לייבא אל הליך הרישוי שיקולים ששייכים להליך ההכרה או לתקצוב.
נקבע ויושם בערר 187/2017 ערר 195/2014 ערר 97/2014 ערר 38/2015 ערר 124/2016 ערר 74/2019 ערר 61/2019
ג.3שיקולים מערכתיים אינם שיקול מכריע
שיקולים מערכתיים, ובכללם ניצול עודף כוח אדם של מורים במגזר או נוהל שיבוץ מורים שנועד למערכת הרשמית, הם שיקולים נכונים וראויים במישור המערכתי, אך אין הם יכולים להוות שיקול מכריע בשאלת הזכות לרישיון לפי חוק הפיקוח. נוהל שיבוץ שנועד למערכת הרשמית אינו רלוונטי למוסדות מוכר שאינו רשמי.
נקבע ויושם בערר 150/2017 ערר 164/2017 ערר 108/2017
ג.4נימוק פסול שהופיע בדוח הפיקוח אך לא אומץ בהחלטה
הופעתו של נימוק פסול בדוח הפיקוח, למשל תחת הכותרת ׳חוות דעת כללית׳, אינה פוגמת בהחלטת המנהל הכללי אם הנימוק לא נכלל בהחלטה ולא הוכח שהשפיע עליה. אילו הייתה ההחלטה מבוססת עליו, היה בכך פסול.
נקבע ויושם בערר 187/2017 ערר 208/2017 ערר 89/2018 ערר 179/2017
ג.5מדיניות חינוכית ראויה כשיקול לגיטימי
הרשות רשאית ואף חייבת לשקול היבטי מדיניות חינוכית בבחינת בקשה לרישיון, לצד הבחינה הפרטנית, והאיזון בין השניים הוא חלק מחובתה בהפעלת שיקול הדעת. מדיניות המבוססת על חוות דעת של גורם מקצועי, שנועדה לתכלית ראויה ויושמה באופן פרטני, לא תיפסל. כך הוכרו כמדיניות ראויה: שמירת רצף חטיבת הביניים כמסגרת חינוכית וחברתית אחודה וליווי התלמידים ביישוביהם במעברים בין שלבי הלימוד; ומדיניות שלא לקבוע ככלל לקות למידה לפני כיתה ג׳, המשתלבת עם מדיניות השילוב. עם זאת, יש להבחין בין המלצה מקצועית לגופו של המוסד הנבדק ובין שיקול מדיניות כללי; המלצה הנשענת על מדיניות כללית בלבד לא תקובל כשהמפקח עצמו שיבח את המוסד.
נקבע ויושם בערר 108/2017 ערר 195/2014 ערר 163/2014 ערר 143/2018 ערר 166/2015 ערר 11/2019 ערר 81/2021 ערר 13/2024 ערר 37/2019
ג.6דרישה שאינה מעוגנת בנוהל
דרישה שאינה מעוגנת בחוזר מנכ״ל או בנוהל אינה יכולה לשמש תנאי סף למתן רישיון, ועל הרשות לחפש פתרונות מעשיים לקשיים שהציבה במקום לכפות תנאים בלתי סבירים. התחייבות של הרשות בהליך ערר קודם מחייבת אותה, ואי-עמידה בה נשקלת לחובתה.
נקבע ויושם בערר 38/2015 ערר 70/2016
ג.7טענות כלליות נגד החינוך הרשמי אינן מקימות זכות לרישיון
טענות כלליות בדבר רמת הלימודים במערכת החינוך הרשמית או בדבר תופעות אלימות בה אינן מבססות כשלעצמן זכות לרישיון למוסד פרטי. גם עמדתה של הרשות המקומית, ובכללה היעדר התנגדותה, היא נתון אחד בין יתר השיקולים ואינה מכריעה.
נקבע ויושם בערר 144/2016 ערר 163/2014 ערר 106/2021 ערר 12/2020
ג.8מדיניות אינה נקבעת בהחלטה פרטנית
מדיניות אינה נקבעת ואינה משתנה בדרך של הפעלת שיקול דעת פדגוגי בעניינו של מוסד אחד: עליה להיות שקופה, אחידה, מנומקת ומוחלת בשוויון. שיקולי מדיניות שאינם מוסדרים ומוצהרים אינם נשקלים בהחלטת רישוי פרטנית, והמלצה מקצועית הנוגדת את ממצאי הדוח שבו היא מצויה אינה מנומקת ואינה עומדת במבחן הסבירות. הנטל להראות שמבנה אינו מתאים למספר התלמידים המבוקש מוטל על הרשות, מקום שהדוח עצמו קבע שהוא מתאים.
נקבע ויושם בערר 37/2019 ערר 33/2019
ג.9צפיפות במוסדות אחרים של אותה בעלות
צפיפות בגנים הקיימים של אותה בעלות אינה שיקול לגיטימי נגד מתן רישיון לגן חדש, ואין לחייב בעלות לייעד שטח שהוסיפה מיוזמתה להרחבת מוסדותיה הקיימים; רצון ההורים ברצף חינוכי לאחאים הוא דווקא שיקול רלוונטי לטובת הבקשה. מנגד, כשמצבה הפיננסי של הבעלות אינו איתן, הפגיעה האפשרית בתלמידי המוסדות הקיימים היא שיקול לגיטימי נגד התרחבותה.
נקבע ויושם בערר 33/2019 ערר 36/2022 ערר 37/2022 ערר 71/2021
ג.10הפגיעה בחינוך הרשמי: רישוי לעומת הכרה
הפגיעה האפשרית במערכת החינוך הרשמית היא שיקול לגיטימי בהחלטה על הכרה במוסד, אך שיקול זר ופסול בהחלטה על רישיון; ההבחנה בין שני ההליכים היא שקובעת אילו שיקולים מותרים בכל אחד מהם. מטעם זה גם בקשה להכרה, המוגשת כמסמך סף בהליך הרישוי, אינה פותחת את שיקולי ההכרה בשלב הרישוי.
נקבע ויושם בערר 74/2019 ערר 61/2019
ג.11שיקולים חוץ בית ספריים וטענות שיקולים זרים
חשש להשתת חוב על אוצר המדינה בשל אופן תקצובה של בעלות הוא שיקול חוץ בית ספרי שאין לו מקום בהחלטת רישוי, וכך גם שיקולי ענישה או הרתעה בביטול רישיון. מנגד, טענות בדבר שיקולים זרים ואכיפה בררנית טעונות תשתית עובדתית: החלטה הנסמכת על שורת ליקויים מקצועיים לא תיפסל בטענה כללית, ופנייה לרשות המקומית בקשר לבקשה אינה מבססת טענה לשקילת שיקולים זרים.
נקבע ויושם בערר 77/2023 ערר 133/2021 ערר 82/2019 ערר 62/2022 ערר 32/2020 ערר 3/2022
ד.1על מבקש הרישיון לעמוד בתנאים במועד הגשת הבקשה
ועדת הערר ובתי המשפט הדגישו לא אחת כי על מבקש רישיון להראות שהוא עומד בתנאים כבר במועד הגשת הבקשה, ולכל המאוחר במועד ביקור הפיקוח, ולא לקראת פתיחת שנת הלימודים. עליו להיות מוכן וערוך, לרבות כל הציוד הנדרש, והנחת המוצא היא שבמועד ההגשה מצויים בידיו כל המסמכים הסופיים ולא כוונות עתידיות בלבד. ההיערכות הפדגוגית לפני פתיחת שנת הלימודים היא אבן יסוד בפיקוח על מוסדות מוכר שאינו רשמי.
נקבע ויושם בערר 147/2017 ערר 198/2017 ערר 204/2017 ערר 124/2018 ערר 105/2018 ערר 80/2018 ערר 103/2018 ערר 143/2018 ערר 3/2018 ערר 164/2017 (סעד זמני) ערר 133/2014 ערר 25/2019 ערר 72/2021 ערר 61/2022 ערר 121/2021 ערר 74/2019 ערר 36/2020
ד.2אין הזדמנות מתגלגלת, ותיקון מאוחר אינו מועיל
אין לקבל את התפיסה שלפיה למבקש הרישיון הזדמנות מתגלגלת לתקן כל ליקוי עד פתיחת שנת הלימודים. אין לאשר רישיון על סמך תיקון ליקויים, חוות דעת או אישורים שהושגו בשלב מאוחר, ובפרט כשמדובר בליקויים פדגוגיים מהותיים המהווים את לב ליבה של סמכות הפיקוח. תיקון ליקויים בשלהי אוגוסט או במהלך השנה אינו מועיל לאותה שנה, אך יישקל בבחינת בקשה לשנה שלאחריה.
נקבע ויושם בערר 147/2017 ערר 204/2017 ערר 198/2017 ערר 143/2018 ערר 105/2018 ערר 80/2018 ערר 10/2018 ערר 40/2019 ערר 35/2021 ערר 83/2021 ערר 92/2019 ערר 125/2021 ערר 128/2021 ערר 64/2022 ערר 55/2022 ערר 28/2022
ד.3מסמכי סף ודחייה על הסף
נוהל הרישוי מפרט את מסמכי הסף, ובכללם מסמכי ההשכלה וההסמכה של עובדי ההוראה, רשימה מסודרת של הילדים לפי שכבות גיל, תכנית לימודים לכל שכבה וסדר היום. בקשה שהוגשה בלא אחד מן המסמכים, או שאחד ממסמכי הסף נמצא בה לא תקין, תידחה על הסף; ורק בקשה תקינה על כל צרופותיה מועברת לקבלת חוות דעת מגורמי הבטיחות, הבריאות, התכנון והבנייה, האיתנות הפיננסית ומנהל אגף החינוך ברשות המקומית. הליך הדחייה על הסף הכרחי בהינתן היקף הבקשות, והוא מאפשר לרשות למקד משאבים בבדיקות המהותיות; עם זאת עילות הדחייה על הסף מוגדרות בנוהל, ואין לדחות בקשה על הסף מטעמים שאינם מנויים בו.
נקבע ויושם בערר 101/2018 ערר 42/2018 ערר 145/2018 ערר 80/2017 ערר 10/2017 ערר 188/2017 ערר 98/2018 ערר 99/2018 ערר 107/2014 ערר 85/2014 ערר 61/2016 ערר 61/2019 ערר 42-43/2019 ערר 29/2019 ערר 28/2019 ערר 49/2019 ערר 50/2020 ערר 35/2020 ערר 36/2020 ערר 40/2022
ד.4האמון בנכונות פרטי הבקשה כאבן יסוד של ההליך
האמון הבסיסי בנכונות הפרטים שבבקשה לרישיון הוא אבן יסוד שבלעדיה לא ניתן לנהל הליך רישוי. הגשת אותה רשימת תלמידים או אותה גננת בכמה בקשות שונות, בלא לציין זאת, פוגמת באמינות הבקשות ומסכלת את ההליך: הבקשה נחזית להיות תקינה, והרשות נדרשת להצלבת נתונים כדי לגלות את הכפילות. רשימת תלמידים נפרדת לכל בקשה וקיומה של גננת מסוימת לכל כיתת גן הם תנאים מהותיים שעל הרשות לבחון בטרם תנתב את הבקשה לגורמים המקצועיים. על הבעלות חובה להמציא רשימות תלמידים מלאות; בלעדיהן לא תוכל להישען על טענות בדבר מספר תלמידים או פוטנציאל צמיחה.
נקבע ויושם בערר 88/2018 ערר 93/2018 ערר 98/2018 ערר 99/2018 ערר 100/2018 ערר 101/2018 ערר 121/2018 ערר 176/2014 ערר 50/2020 ערר 5/2024 ערר 49/2019 ערר 62/2022 ערר 83/2023
ד.5קבלת מסמכים באיחור מתמרצת בקשות לקויות
קבלת מסמכי סף באיחור עשויה לתמרץ הגשת בקשות באופן חסר ולקוי, מתוך תקווה שניתן יהיה לתקן את החסר בהמשך ואף במסגרת ערר, והיא מחריפה את הקושי לקיים הליך רישוי יעיל ואפקטיבי. משרד החינוך נדרש לבחון מספר גדול של בקשות בזמן נתון ולהשיב במועד כדי לאפשר פתיחת שנת לימודים כסדרה; אם יידרש לקבל מסמכים טיפין טיפין, אף כנספחים לכתבי ערר, לא יוכל לעמוד בחובתו. אין חובה לאפשר תיקון בקשה חסרה, אך ראוי שהרשות תאפשר זאת במקרים המתאימים, וכשהיא נוהגת כך עליה להחיל את הנוהג בשוויון.
נקבע ויושם בערר 42/2018 ערר 99/2018 ערר 145/2018 ערר 42/2015 (החלטה ראשונה) ערר 120/2016 ערר 42-43/2019 ערר 106/2021 ערר 22/2023 ערר 28/2022
ד.6מבנהו של נוהל חריגים
נוהל החריגים בנוי משני תנאי סף מצטברים: האחד פרוצדורלי, שהבקשה הוגשה באופן מלא ותקין על כל מסמכי הסף ובלא פגם; והאחר מהותי, שהמוסד מהווה פתרון חינוכי בלעדי לתלמידים. רק בהתקיים שניהם נבחנת סיבת האיחור לפי הרשימה הסגורה שבסעיף 4 לנוהל, ורק אם התקיימו כל התנאים תיבחן הבקשה לגופה. הנוהל מיועד לבקשות חדשות בלבד ואינו מיועד לבקשות שחסרות מסמכי סף.
נקבע ויושם בערר 203/2017 ערר 10/2017 ערר 184/2017 ערר 188/2017 ערר 209/2017 ערר 80/2017 ערר 145/2018 ערר 3/2018 ערר 187/2015 ערר 13/2017 ערר 128/2021 ערר 83/2021 ערר 92/2019 ערר 113/2021 ערר 100/2021 ערר 31/2022 ערר 115/2022 ערר 48-49/2021
ד.7סיבת האיחור: אחריות הרשות מול מחדל המבקש
המכנה המשותף לסיבות האיחור המוכרות בסעיף 4 לנוהל חריגים הוא שהאחריות לאיחור מוטלת על הרשות המקומית או על המדינה. איחור שנבע בעיקרו מהתנהלותן מתיישב עם רציונל הנוהל אף אם אינו נופל בלשונו המדויקת. לעומת זאת, החלטה או התארגנות מאוחרת של המבקש עצמו, טעות או מחדל בהגשה המקוונת, והחלטה מאוחרת של רשות מקומית שנבעה ממספר נרשמים מצומצם, אינן עילות איחור מוכרות. איחור קל בקבלת מסמכים מרשות שלטונית הוא דבר שיש לצפות לו, ועל המבקש לכלכל צעדיו ולנהל את הסיכונים מבעוד מועד. שינוי דמוגרפי משמעותי בשכונה, הנובע מתנופת בנייה ומתחלופת דיירים, נחשב כאכלוס שכונה חדשה לעניין הנוהל ומצדיק קבלת בקשה שהוגשה באיחור.
נקבע ויושם בערר 203/2017 ערר 10/2017 ערר 80/2017 ערר 184/2017 ערר 188/2017 ערר 145/2018 ערר 175/2016 ערר 86/2019 ערר 100/2021 ערר 18/2022 ערר 31/2022 ערר 2/2019 ערר 92/2019 ערר 113/2021
ד.8התנאי המהותי: פתרון חינוכי בלעדי
התנאי המהותי מחייב שבלא המוסד לא יהיה פתרון חינוכי לתלמידים הצפויים ללמוד בו. הוכחתו מחייבת מכתב מפורט ומנומק מאת מנהל אגף החינוך ברשות המקומית, הכולל נתוני רישום ושיבוץ, קיומן של אלטרנטיבות חינוכיות וכל מידע נוסף הדרוש; מכתב המסתפק בכך שאין התנגדות אינו מקיים את הדרישה. די בקיומם של פתרונות חינוכיים חלופיים בתחומי הרשות המקומית, בקרבה למקום מגורי התלמידים, כדי לדחות את הערר. העדפת זרם חינוכי מסוים, או קרבה גיאוגרפית לבית ספר של אותו זרם, אינה הופכת את המוסד לפתרון בלעדי; ומכתב ראש רשות שלפיו אין ביכולתה לקלוט את התלמידים אינו מלמד כשלעצמו על היעדר מענה חלופי ואינו מכשיר מוסד שלא עמד בתנאים. טענת מחסור במענה נבחנת עובדתית מול רשימת התלמידים בפועל, מקום מגוריהם וקיבולת הגנים הרשמיים בסביבה.
נקבע ויושם בערר 10/2017 ערר 184/2017 ערר 188/2017 ערר 125/2018 ערר 25/2018 ערר 88/2018 ערר 98/2018 ערר 99/2018 ערר 100/2018 ערר 93/2018 ערר 80/2018 ערר 48/2015 ערר 22/2015 ערר 2/2019 ערר 38/2019 ערר 86/2019 ערר 125/2021 ערר 48-49/2021 ערר 92/2019 ערר 22/2023 ערר 20/2024 ערר 115/2022
ד.9היעדר מענה חינוכי חלופי כשיקול לטובת המבקש
מן הצד האחר, מחסור במענה חינוכי באזור ותמיכת הרשות המקומית הם שיקולים בעלי משקל שעשויים להטות את הכף לטובת מבקש הרישיון, אף כשלא כל התנאים מתקיימים במלואם. בהיעדר מענה חלופי בקרבת מקום, על הרשות לבחון את הבקשה לגופה או ליתן ארכה להשלמת מסמכים, ולא לדחותה על הסף; ובנסיבות של צורך חינוכי דחוף, היעדר מענה חלופי והסכמת הרשות המקומית, ניתן לסטות ממועדי הנוהל וליתן רישיון במהלך שנת הלימודים. עם זאת, סטייה משורת השוויון תותר רק כשהוכח בראיות היעדר מענה חלופי; טענה כללית שהועלתה בשלב מאוחר לא תתקבל.
נקבע ויושם בערר 104/2015 ערר 5/2015 ערר 12-13-14/2015 ערר 48/2015 ערר 49/2018 ערר 20/2016 ערר 25/2019 ערר 96/2022 ערר 73/2023 ערר 121/2021 ערר 35/2021
ד.10מחדלי הרשות המקומית אינם נופלים על המבקש
מחדלים של הרשות המקומית, ובראשם אי-עריכת הליך הקצאה כדין, אינם צריכים ליפול על כתפי מבקש הרישיון או על הילדים. הוועדה רשאית להפנות את החלטתה לגורמים במשרד הפנים כאשר רשות מקומית אינה משתפת פעולה בהליכי הקצאה.
נקבע ויושם בערר 5/2015 ערר 72-73-74/2015 ערר 120/2021 ערר 37/2023 ערר 29/2023
ד.11העברת בעלות ושינוי מבנה כבקשה חדשה
בקשה להעברת בעלות במוסד חינוך אינה בקשה טכנית; דינה כדין בקשה חדשה לרישיון, ועליה לעמוד במועדים ובתנאים שבנוהל הרישוי. רצון הבעלות הנוכחית להעביר את המוסד לבעלות אחרת, וכן מצבה הפיננסי, אינם נסיבות חריגות המצדיקות דיון בבקשה שהוגשה באיחור; מוסד הפועל ברישיון שהוענק לבעלות אחרת לאותה שנה אינו יכול להיחשב פתרון חינוכי בלעדי; והעברת בעלות סמוך לפתיחת שנת הלימודים אינה מקנה מעמד של בעלות ותיקה ואינה מצדיקה חריגה ממועדי הנוהל.
נקבע ויושם בערר 145/2018 ערר 188/2017 ערר 3-4/2015 ערר 127/2016 ערר 137/2021 ערר 87/2022 ערר 50/2020 ערר 141/2021 ערר 18/2022 ערר 79/2023 ערר 83/2023
ד.12אחריות המבקש במערכת הרישוי הממוחשבת
האחריות להשלמת הגשת הבקשה במערכת הרישוי הממוחשבת מוטלת על המבקש. בקשה שחסר בה מסמך סף אינה יכולה להיקלט, וטענת תקלה טכנית אינה מועילה בהיעדר תיעוד של פנייה למוקד התמיכה. אי-התאמה בין מספרי הגוש והחלקה ובין היתר הבנייה, או בין כתובת המוסד ובין הכתובת שבבקשה, היא עילה לדחייה על הסף; ובקשה לשתי כיתות גן מחייבת שתי בקשות נפרדות.
נקבע ויושם בערר 188/2017 ערר 162/2018 ערר 201/2017 ערר 10/2017 ערר 36/2017 ערר 39/2019 ערר 44/2019 ערר 29/2019 ערר 29/2023
ד.13מועד תחילתו של הרישיון
לא ניתן להעניק רישיון למועד שקדם למועד הגשת הבקשה, ואף לא למועד שקדם לאישור הבטיחות שניתן לאחר השלמת ההתאמות במבנה; מועד תחילת הרישיון ייקבע למועד שבו וידאה הרשות בפועל שאין ליקויים בדרגת קדימות 1. עם זאת, רישיון רטרואקטיבי אפשרי, והרשות נוהגת ליתנו כשהמוסד עומד בכל התנאים: מועד עריכת הבדיקות אינו בשליטת המבקש ואין להטיל עליו את תוצאות העיכוב, וניתן אף לפצל את הרישיון לשתי תקופות בשנת לימודים אחת. כשמוסד נפתח ללא רישיון ולא הוגש ערר במועד, יינתן רישיון, אם בכלל, ממועד חוות הדעת המקצועית החיובית ואילך.
נקבע ויושם בערר 7/2018 ערר 10/2018 ערר 90/2018 ערר 102/2016 ערר 92/2016 ערר 20/2016 ערר 23/2016 ערר 31/2016 ערר 5/2017 ערר 91/2016 ערר 180/2015 ערר 12-13-14/2015 ערר 5/2019 ערר 8/2020 ערר 120/2021 ערר 37/2023 ערר 33/2024
ד.14מועד תחילת הרישיון: הכלל
הליך הרישוי מתחיל בהגשת הבקשה, ואין להעניק רישיון לתקופה שקדמה לה, אף כשהמוסד פעל בפועל: הרישיון הוא גושפנקא לכך שהמשרד עומד מאחורי הפעלת המוסד לאחר בדיקה, ולא תנאי לתקצוב בלבד, ומתן רישיון למועד מוקדם מן הבקשה נותן גושפנקא לפעילות בלתי חוקית ומרוקן את הפיקוח מתוכן. קביעת מועד התחילה למועד הגשת הבקשה, בטרם התקבלו אישורי גורמי המקצוע, היא חסד לפנים משורת הדין ולא זכות; ואין להעניק רישיון לתקופה שבה התנגדה רשות הבריאות או שנמצאו בה ליקויים, אלא ממועד ההודעה על תיקונם. קושי תקציבי אינו טעם להקדמת המועד, וועדת הערר עוסקת ברישוי ולא בתקצוב.
נקבע ויושם בערר 5/2019 ערר 8/2020 ערר 3/2020 ערר 100/2022 ערר 25/2023 ערר 23/2023 ערר 17/2022 ערר 141/2021 ערר 24/2024
ד.15מועד תחילת הרישיון: מחדל הרשות, שוויון ומשך הרישיון
מקום שהעיכוב נעוץ במחדל הרשות, מועד התחילה הוא סעד שהוועדה מוסמכת להתערב בו: חריגה קיצונית של רשות הבריאות מן המועד שבסעיף 6(ב) לחוק אינה נופלת על כתפי מבקש הרישיון ומצדיקה סטייה מנוהל תחולת רישיון, וכך גם קשיים טכניים במערכת הרישוי או שינוי במאגר יועצי הבטיחות. חוות דעת שלילית שלא הועלתה למערכת הרישוי, ופנייה שאין לה תיעוד, פועלות לחובת הרשות, והפליה בין מוסדות דומים בקביעת המועד היא עילת ביקורת עצמאית. מנגד, בעלות שסיכלה ביקורת אינה יכולה להיבנות מן העיכוב שנוצר בעקבות סיכולה, והצהרת בעלות אינה תחליף לאישור הגורם המקצועי. סעיף 11 לחוק מחייב שהרישיון יימשך עד סוף שנת הלימודים ואינו מחייב תחולה מתחילתה, ואין ליתן רישיון לתקופה הקצרה משנת לימודים אחת.
נקבע ויושם בערר 120/2021 ערר 49/2023 ערר 29/2023 ערר 37/2023 ערר 33/2024 ערר 29/2024 ערר 8/2021 ערר 74/2024 ערר 77/2023 ערר 66/2019
ד.16הרשימה הסגורה של סיבות האיחור ומכנה משותף אחד
סעיף 4 לנוהל חריגים מונה רשימה סגורה של ארבע סיבות חלופיות המצדיקות הגשה מאוחרת, והמכנה המשותף להן הוא שהאיחור נעוץ באחריות הרשות המקומית או המדינה ולא בבעלות. נימוק שאינו נמנה שם אינו מקים עילה לבחינת הבקשה: התארגנות מאוחרת מוצאת מן הרשימה במפורש בסעיף 6 לנוהל, וכך גם התגבשות קבוצת תלמידים לאחר פתיחת השנה, עיכובים ארגוניים פנימיים, התמשכות הליכים מול בעלי נכס, ונסיבה שהייתה ידועה לבעלות במועד ההגשה הרגיל. סעיף 4.2, שעניינו העברת מוסד קיים למבנה אחר, אינו חל על בקשה לרישיון למוסד חדש.
נקבע ויושם בערר 86/2019 ערר 100/2021 ערר 113/2021 ערר 128/2021 ערר 18/2022 ערר 31/2022 ערר 92/2019 ערר 2/2019 ערר 20/2024
ד.17מכתב הרשות המקומית: מה עליו לכלול
את התנאי המהותי שבנוהל חריגים מוכיחים במכתב מפורט ומנומק בחתימת מנהל מחלקת החינוך ברשות המקומית, הכולל את שם הבעלות, את שם המוסד וכתובתו המדויקת, את נתוני הרישום והשיבוץ, את פירוט הצורך במוסד ואת העדר האלטרנטיבות. מכתב המסתפק בהעדר התנגדות, מכתב תמיכה כללי, מכתב המזכיר את ייחודיות המוסד בלבד, מכתב מגורם הכפוף למנהל אגף החינוך, אישור מותנה או אישור לשנה אחת, ומכתב שנכתב לאחר החלטת המנהל הכללי, אינם ממלאים את הדרישה. בחירת הרשות המקומית שלא ליתן מכתב כנדרש היא נתון הפועל לחובת הבעלות, וחזרתה מתמיכתה מאיינת את הבסיס לבחינת הבקשה; מנגד, נוהג של קבלת מכתב מגורם שאינו הנקוב בנוהל, שלא בוטל בהודעה, אינו פועל לחובתה.
נקבע ויושם בערר 2/2019 ערר 38/2019 ערר 86/2019 ערר 125/2021 ערר 48-49/2021 ערר 92/2019 ערר 115/2022 ערר 31/2022 ערר 28/2022 ערר 22/2023 ערר 26/2019
ד.18נוהל חריגים מרפא את המועד בלבד
נוהל חריגים מרפא את מועד ההגשה בלבד: הבקשה עצמה חייבת להיות מלאה ותקינה, ובקשה שחסרים בה מסמכי סף נדחית בלא בחינת סיבת האיחור. בעלות המגישה בקשה בנוהל חריגים מחויבת לבקשה מדויקת ומלאה דווקא משום שאין שהות לתיקון ליקויים, ובקשה המוגשת סמוך לסיום שנת הלימודים תידחה שכן אין בה עוד תוחלת מעשית לאותה שנה. נוהל חריגים ונוהל תחולת רישיון הם כשלעצמם חריגה מן הכלל, ואין לחרוג מהם פעם נוספת; אף חוסר קטן במספר התלמידים הנדרש הוא סטייה מנוהל הרישוי שנוהל חריגים אינו מרפא.
נקבע ויושם בערר 48-49/2021 ערר 83/2021 ערר 113/2021 ערר 128/2021 ערר 18/2022 ערר 115/2022 ערר 20/2024 ערר 23/2023 ערר 25/2023 ערר 38/2019
ד.19שוויון בין מגישי הבקשות כשיקול עצמאי
על הרשות לנהוג בשוויון בכל מגישי הבקשות ולא להפלות לטובה מבקש שלא הגיש את בקשתו כנדרש, אלא אם קיימת סיבה מיוחדת המצדיקה זאת. מכאן ששקילת מסמכים שהוגשו בשלב הערר פוגעת בבעלויות שהגישו את בקשתן במועד, וסטייה מנוהל חריגים לטובת בעלות אחת יוצרת הפליה כלפי האחרות ותיעשה במשורה. השוויון הוא שיקול עצמאי בעד דחייה על הסף, ולא רק נגזרת של העומס על הרשות.
נקבע ויושם בערר 35/2021 ערר 106/2021 ערר 28/2022 ערר 22/2023 ערר 42-43/2019
ד.20מסמכי הסף נבחנים מן הבחינה המהותית
מסמכי הסף אינם רשימה טכנית: מסמך שלא הוגדר ככזה בנוהל יכול להיחשב מסמך סף לפי מהותו, ומסמך שהוגדר ככזה אינו מוליך אוטומטית לדחייה. שלושת רכיבי הסף המהותיים הם המבנה, צוות הניהול וההוראה ורשימת התלמידים, ובהעדרם אין בקשה ממשית; בקשה להכרה היא מסמך סף בהליך הרישוי אף ששלב ההכרה נפרד ומאוחר; ותשריטים, אישור שימוש או היתר בנייה שאינם חתומים בידי הגורם המקצועי המוסמך אינם מסמכי סף תקינים, אף אם הוגש תרגום או העתק בשפה אחרת.
נקבע ויושם בערר 61/2019 ערר 35/2021 ערר 83/2021 ערר 40/2022 ערר 29/2019 ערר 36/2020 ערר 49/2019
ד.21הנטל להוכיח זכות במבנה
על מבקש הרישיון להוכיח שהמשכיר הוא בעל הנכס או מוסמך להשכירו, ולהראות את הקשר בין השוכר ובין הבעלות. הסכם שאינו חתום במלואו, שבו שם המשכיר בראש החוזה אינו זהה לשם שבשורת החתימה, או שזהות החותם אינה מתיישבת עם תעודות הזהות שהוצגו, אינו מוכיח את הזכות במבנה. אין זה מתפקידה של הרשות לערוך עבודת חקר אחר שרשרת הזכויות, והיא רשאית לדרוש הבהרות ומסמכים נוספים מעבר לרשימה שבנוהל.
נקבע ויושם בערר 40/2019 ערר 35/2021 ערר 55/2022 ערר 61/2022 ערר 25/2023
שער האמות המידה המהותיות לרישיון
רמה פדגוגית, כוח אדם, מבנה, בטיחות, תברואה, תכנון ובנייה, איתנות פיננסית ומספר תלמידים.
ה.1סעיף 9 לחוק: הבטחת רמה נאותה
סעיף 9(א) לחוק אוסר על מתן רישיון אלא אם המנהל הכללי סבור שתובטח רמה נאותה, בהתאם לתקן ולנוהג בסוג בית הספר, בעניינים המפורטים בו: תכנית הלימודים, מערכת השיעורים ומשך הלימודים; הכשרתם וכשרם המקצועי של סגל עובדי החינוך; ועוד. לפי סעיף 9(א)(6) ביסוס כספי נאות הוא תנאי לרישיון. מקום שבו ניתנה חוות דעת מקצועית שלילית, המנהל הכללי מחויב לדחות את הבקשה. בהיעדר אישור רשות הבריאות לפי סעיף 6(א) לחוק אין ליתן רישיון, וזו עילה מכרעת העומדת בפני עצמה.
נקבע ויושם בערר 164/2017 (סעד זמני) ערר 167/2014 ערר 70/2014 ערר 121/2016 ערר 164/2017 ערר 201/2017 ערר 8/2017 ערר 171/2014 ערר 39/2019 ערר 74/2019
ה.2הרמה הפדגוגית: תכנית לימודים, מערכת שעות ותקנון
תכנית לימודים היא מסמך נדרש, ואי-הגשתה אף במועד הדיון בערר היא פגם. תכנית עבודה חייבת לכלול מוקדי ביצוע, לוחות זמנים ודרכי מעקב ובקרה. מערכת שעות נדרשת לכל הכיתות המבוקשות, ומערכת שאינה מותאמת לאוכלוסיית היעד, למשל מערכת של חינוך רגיל במוסד לחינוך מיוחד, היא ליקוי המצדיק כשלעצמו דחיית הבקשה. תקנון בית הספר הוא מסמך מהותי שצריך לשקף חזון חינוכי של הבעלות ולכלול את חובות הצוות החינוכי כלפי התלמידים וההורים; תקנון לקוני שהועתק ממוסד אחר מלמד על היעדר רצינות. מוסד חינוך חייב לקיים מערך ארגוני של תיעוד, מעקב ובקרה המאפשר פיקוח, ובהיעדר תיעוד לא ניתן לדעת מה נלמד במוסד, וזו עילה עצמאית לאי-מתן רישיון.
נקבע ויושם בערר 187/2017 ערר 143/2018 ערר 151/2017 ערר 136/2014 ערר 81/2015 ערר 118/2016 ערר 86/2016 ערר 70/2014 ערר 18-19/2014 ערר 121/2021 ערר 101/2022 ערר 40/2023 ערר 53/2020
ה.3בית ספר אינו מעבדת ניסוי
אין זכות להפעיל מוסד חינוך שאינו עומד בדרישות הסף הפדגוגיות ולהתחיל ביישומן רק לאחר מספר שנות פעילות. עמידה בדרישות הסף אינה זכות המזכה בנקודות אלא מילוי החובה הבסיסית כלפי הילדים, ואי-עמידה בהן לאחר שנות פעילות מעמידה בספק את כשירות הבעלות לנהל מוסד חינוך. מוסד חינוך אינו מפעל ניסיוני; הוא נפתח כמוסד קבע לאורך שנים, ועל המבקש להראות פוטנציאל צמיחה ממשי ומגמת צמיחה מתמשכת של הקהילה ולא גידול חד-פעמי.
נקבע ויושם בערר 81/2015 ערר 138/2014 ערר 172/2014
ה.4היקפו של הדוח הפדגוגי
הדוח הפדגוגי יכול להתייחס גם להיבטים תברואתיים ובטיחותיים, והוא חייב לכלול התייחסות לכל רכיב שעשוי להשפיע על אופן חינוכם של התלמידים, גם אם הוא משיק או חופף לתחומים שבהם נדרש אישור של גורמים אחרים (וראו החלטת הוועדה בערר 4/11). מנגד, דוח תברואתי ובטיחותי חיוביים אינם מייתרים את שיקול דעתה הפדגוגי של המפקחת; וליקוי שנזכר בדוח התברואתי בלבד, ותוקן, אינו יכול לשמש בסיס לסירוב פדגוגי.
נקבע ויושם בערר 89/2018 ערר 143/2018 ערר 69/2018 ערר 37/2019 ערר 74/2019 ערר 40/2023
ה.5מוכנות בפועל ולא בתכנית
אין להסתפק בהדמיה ממוחשבת או בתכנית עתידית; על הרשות לבדוק את מוכנות המוסד בפועל ולמעשה כתנאי למתן רישיון, שאחרת לא תוכל לפקח על כך שהתכנית תצא אל הפועל. מוסד הנמצא בבנייה, בשיפוצים או בעיצומו של שיפוץ כללי בעת ביקור הגורמים המקצועיים אינו ערוך לפתיחת שנת הלימודים, ואישור בטיחות שאינו מציין זאת הוא פגום.
נקבע ויושם בערר 204/2017 ערר 80/2018 ערר 125/2018 ערר 72-73-74/2015 ערר 133/2014 ערר 25/2019 ערר 74/2019 ערר 72/2021 ערר 61/2022
ה.6ראיות שמציג מבקש הרישיון
תמונות, תשריטים וחוות דעת שמציגה הבעלות אינם מחליפים ביקור ושיקול דעת מקצועי של הגורמים המוסמכים. הוועדה תהיה זהירה בהסתמכות על תמונות, שאין לדעת מתי צולמו ואם הן משקפות את התמונה כולה, על פני מראה עיניהם של המפקחים בשטח. חוות דעת מומחה שמציגה הבעלות אינה תחליף לאישורים הרשמיים הנדרשים, אך הרשות אינה רשאית להתעלם ממנה.
נקבע ויושם בערר 147/2017 ערר 124/2018 ערר 89/2018 ערר 164/2017 ערר 74/2019 ערר 39/2024 ערר 36/2022
ה.7מנהל המוסד
על מבקש הרישיון להציג מנהל כשיר לפי נהלי משרד החינוך כבר במועד הגשת הבקשה, ולציין את שמו בבקשה. הגשת בקשה שבה המנהל המוצע אינו כשיר עלולה ללמד על חוסר רצינות, על היעדר היערכות מתאימה או על כך שהמבקש אינו מבין את גודל המשימה שבניהול מוסד חינוך ברישיון. מנהל שאין לו הכשרה בחינוך מיוחד, או שאינו נוכח פיזית בשעות הבוקר מפני שהוא מועסק במוסד אחר, אינו כשיר; ואי-מעבר קורס מנהלים הוא פגם המצטרף לשורת הליקויים. בקשה להחליף את המנהל בשלהי שנת הלימודים אינה סבירה.
נקבע ויושם בערר 103/2018 ערר 3/2018 ערר 205/2017 ערר 89/2017 ערר 38/2020 ערר 58/2022 ערר 14/2022 ערר 74/2024
ה.8גננת הגן
גן ילדים ללא גננת מוסמכת הוא ליקוי פדגוגי מהותי המהווה כשלעצמו עילה שלא להעניק או לחדש רישיון. גננת יכולה למלא תפקיד בגן אחד בלבד, ולכן הצגתה בשתי בקשות של בעלויות שונות משמעה שלא הוצגה גננת עבור אחד הגנים. על הגננת להיות מעורבת בתכניות הלימודים לפי משנתה הפדגוגית, בעיצוב הגן ובהכנתו, כבר במועד הגשת הבקשה. תצפיות סותרות על אותה גננת מחייבות חוות דעת פדגוגית מקיפה, ורצוי בעריכת המפקחת עצמה, בטרם החלטה על אי-חידוש; ותחלופת גננות בעקבות פיטורים או חופשת לידה אינה כשלעצמה עילה לאי-חידוש. חובת נוכחות שני מבוגרים בגן ילדים היא חובה שהפרתה מהווה ליקוי ממשי.
נקבע ויושם בערר 147/2017 ערר 179/2017 ערר 198/2017 ערר 93/2018 ערר 100/2018 ערר 88/2018 ערר 29/2015 ערר 53/2020 ערר 35/2020 ערר 85/2024 ערר 44/2019
ה.9כשירות עובדי ההוראה
כלל 1(2) לכללי הפיקוח על בתי ספר (מבחנים למתן רישיונות), תשל״א-1971, מחייב בבית ספר יסודי תעודה מבית מדרש למורים או הכשרה אחרת שהוכרה, ובבית ספר על יסודי רישיון הוראה או הדרכה. מעבר לכך אין הוראה אחרת בנהלי הרשות: הכשרה להוראה בעל יסודי אינה מונעת שיבוץ בבית ספר יסודי בהיעדר בסיס פדגוגי לכך, ונוהל שיבוץ מורים שנועד למערכת הרשמית אינו חל על החינוך המוכר שאינו רשמי.
נקבע ויושם בערר 164/2017 ערר 150/2017 ערר 205/2017 ערר 74/2024 ערר 28/2019 ערר 61/2019
ה.10מבנה, מיקום, חצר והפרדה בין מוסדות
מבנה שאינו מתאים לשמש מוסד חינוכי הוא עילה מספקת לדחייה; כיתות דחוסות, ספרייה קטנה המשמשת גם כיתת שילוב, וכיתות בקומת מרתף בלא אוורור ותאורה טבעית מלמדים על סביבה חינוכית שאינה ראויה. חצר שמשמשת מוסד אחר אינה חצר למוסד הנוסף. קיומם של שני מוסדות נפרדים באותו מתחם מחייב הפרדה ממשית, פיזית ופדגוגית: מבנה שאינו עצמאי וגדר שהיא למראית עין אינם מקיימים את הדרישה, ונדרשת הפרדה בין גני ילדים ובין בית ספר הפועלים באותו מתחם. הגבלת מספר התלמידים והכיתות שבאישור הבטיחות והתברואה מחייבת את המוסד. מנגד, היעדר מגרש ספורט במועד הביקור אינו כשלעצמו עילה לסירוב, ובידי הרשות להתנות את הרישיון בהשלמתו בתוך פרק זמן סביר.
נקבע ויושם בערר 151/2017 ערר 105/2018 ערר 89/2017 ערר 124/2018 ערר 150/2017 ערר 25/2018 ערר 205/2017 ערר 198/2017 ערר 176/2014 ערר 22/2020 ערר 36/2020 ערר 49/2019 ערר 61/2022 ערר 51/2022 ערר 55/2022 ערר 32/2020 ערר 80/2023 ערר 115/2022
ה.11בטיחות
ליקויי בטיחות בדרגת קדימות 1 מונעים מתן רישיון, והנטל להוכיח את תיקונם מוטל על הבעלות: מכתב כללי של רשות מקומית שאינו מתייחס למבדק ואינו מפרט את התיקון אינו מקיים את הנטל, והיעדר ליקויים במבדק מאוחר אינו מלמד שתוקנו קודם לכן. אישור בטיחות הוא ספציפי למוסד ולמצבו, ואישור שניתן למוסד אחר, אף באותו מבנה ומאותו יועץ, אינו יכול לשמש למוסד חדש. האחריות לתחזוקה בטיחותית ותברואתית נאותה מוטלת על מפעיל המוסד באופן מתמיד ובלא תלות בביקורות הרשות, ומשרד החינוך המסתמך על דוחות של מבדקי בטיחות פרטיים מחייב אמון רב במהימנותם. מנגד, בהיעדר אינדיקציה פוזיטיבית לפגם בבטיחות המבנה אין הרשות רשאית לפטור עצמה מהפעלת שיקול דעת פרטני, ועליה להכריע לפי מומחים מטעמה ולא להסתמך על חשד בלבד; דוחות פיקוח עירוניים העוסקים ברישוי המבנה אינם מבססים ממצא בטיחותי; ולפי סעיף 9 לחוק עליה לאפשר תיקון ליקויים והשלמת אישורים חסרים.
נקבע ויושם בערר 10/2018 ערר 164/2017 ערר 125/2018 ערר 7/2018 ערר 36/2018 ערר 205/2017 ערר 92/2018 ערר 152/2018 ערר 5/2017 ערר 102/2016 ערר 36/2015 ערר 25/2019 ערר 50/2020 ערר 3/2022 ערר 30/2022 ערר 17/2022 ערר 8/2021 ערר 141/2021 ערר 33/2024 ערר 23/2023
ה.12תברואה ובריאות
חוות דעת תברואתית שלילית של לשכת הבריאות מחייבת את המנהל הכללי לדחות את הבקשה; טענת תיקון מחייבת ראיות ברורות וחד-משמעיות, ובהיעדרן אין להחזיר את הנושא לבחינה נוספת. יש להבחין בין ליקויים ברי תיקון ובין ממצאים הנוגעים לטיבו של המבנה עצמו, שאינם מאפשרים קיום מוסד חינוכי בו. רשות הבריאות אינה רשאית לשקול את מועד מתן חוות דעתה או את שלב שנת הלימודים; עליה לשקול רק את התאמת המבנה ואת התנאים התברואתיים, ועמדתה צריכה להיות מנותקת משיקולים שבסמכות משרד החינוך.
נקבע ויושם בערר 158/2018 ערר 25/2018 ערר 80/2018 ערר 69/2018 ערר 143/2018 ערר 106/2016 ערר 21/2018 ערר 35/2020 ערר 22/2020 ערר 120/2021 ערר 100/2022 ערר 51/2022 ערר 87/2022 ערר 29/2023 ערר 49/2023 ערר 24/2024 ערר 29/2024 ערר 77/2019
ה.13תכנון ובנייה, היתרים והקצאות
ייעוד הנכס לפי חוק התכנון והבנייה הוא בגרעין הקשה של סמכות הרישוי, ומכאן חובת ההתייעצות עם הוועדה המקומית לפי סעיף 5 לחוק. היעדר אישור לשימוש כדין במבנה ואישור הקצאה שולל את הזכאות להפעיל את המוסד, והבטחה עתידית להקצאה אינה מספיקה; אישור הקצאה חייב להתייחס לשימוש המבוקש בפועל, ובקשה לאישור שימוש חורג אינה היתר בנייה. עם זאת, דרישת אישור הרשות המקומית שלא אותר היתר בנייה אינה מתאימה כשהרשות עצמה סבורה שקיים היתר, ועל הרשות לגבש מדיניות ברורה בדבר מעמדם של מסמכים הנחזים להיות היתר בנייה שהוצאו לפני כניסתו לתוקף של חוק התכנון והבנייה. הפרת חוקי התכנון והבנייה היא שיקול בעל משקל רב אך אינו מכריע, ויש לאזנו מול אינטרס ההסתמכות של המוסד ושל ההורים ומול צורכי התלמידים.
נקבע ויושם בערר 13/2017 ערר 184/2017 ערר 104/2018 ערר 43/2018 ערר 149/2018 ערר 80/2015 ערר 63/2015 ערר 45/2016 ערר 179/2016 ערר 61/2016 ערר 172/2014 ערר 22/2015 ערר 106/2021 ערר 40/2022 ערר 61/2023 ערר 12/2020 ערר 55/2019 ערר 115/2022 ערר 42-43/2019 ערר 18/2022
ה.14איתנות פיננסית, ביקורת שכר וזכויות עובדים
דרישת הביסוס הכספי שבסעיף 9(א)(6) לחוק נועדה להבטיח שהמוסד יעמוד בהתחייבויותיו, יקיים את מטרותיו החינוכיות ויפעל לאורך שנים, וכן להגן על תקינות מערכת החינוך כולה. אי-תשלום שכר כדין לעובדי הוראה או אי-הפרשה לזכויות סוציאליות מקימים חזקה שהבסיס הכלכלי רעוע ומהווים עילה לדחיית בקשה, לאי-חידוש ואף לביטול רישיון קיים; וגוף שאינו משלם את שכר עובדיו חשוף לגירעון ולחדלות פירעון שעלולים לפגוע פגיעה חמורה בתלמידים במהלך השנה. אי-שיתוף פעולה עם ביקורת שכר או עם ביקורת איתנות מצדיק באופן עצמאי סירוב לרישיון, וספק באיתנות שנובע מאי-שיתוף פעולה יעמוד לחובת הבעלות ולא לזכותה. המועד הקובע הוא מועד הגשת הבקשה ומועד ההחלטה, והפרשות שבוצעו לאחר מכן אינן מעידות על איתנות באותם מועדים. מנגד, על הרשות להעביר להתייחסות המבקש גם חוות דעת שלילית בדבר איתנותו, כפי שהיא עושה בחוות דעת פדגוגיות, בטיחותיות ותברואתיות, בטרם תקבל החלטה על בסיסה; והמלצה על עריכת ביקורת עומק מלמדת על הערכה ראשונית בלבד ואינה קביעה בדבר היעדר איתנות.
נקבע ויושם בערר 121/2016 ערר 22/2018 ערר 78/2018 ערר 44/2017 ערר 21/2017 ערר 158/2018 ערר 124/2018 ערר 167/2014 ערר 70/2014 ערר 27/2015 ערר 122/2015 ערר 127/2015 ערר 169/2016 ערר 32/2019 ערר 71/2021 ערר 36/2022 ערר 37/2022 ערר 7/2020 ערר 133/2021 ערר 105/2022 ערר 96/2022 ערר 73/2023 ערר 35/2023 ערר 43/2023 ערר 56/2023 ערר 38/2024 ערר 39/2024 ערר 82/2024 ערר 91/2023 ערר 33/2023 ערר 58-59-60/2021
ה.15מספר תלמידים מינימלי
דרישת מספר תלמידים מינימלי היא לגיטימית בשני מישורים: יציבות המוסד ויכולתו להתקיים לאורך שנים, והרמה הפדגוגית, שכיתות קטנות מאוד אינן מאפשרות הפריה הדדית, למידה דיפרנציאלית והתפתחות חברתית בקבוצת שווים. מספר תלמידים נמוך מן הרף שבחוק שולל את סמכותו של המנהל הכללי ליתן רישיון, וממילא את סמכות הוועדה. עם זאת, מספר תלמידים מועט אינו שיקול העומד בפני עצמו: יש לשקלו יחד עם ייחודיות המוסד, משמעותו החינוכית, הסיבה למספר המועט והתנהלות המוסד; במוסד המיועד למגזר דתי או תרבותי ייחודי אין הוא יכול כשלעצמו להצדיק דחייה; ובמוסד ייחודי שרמתו הפדגוגית גבוהה, שהוכר בעבר במעמד צומח, אין בו עילה מספקת לאי-חידוש.
נקבע ויושם בערר 138/2014 ערר 112/2018 ערר 27/2018 ערר 3/2018 ערר 205/2017 ערר 153/2016 ערר 166/2015 ערר 121/2016 ערר 213/2017 ערר 83/2021 ערר 92/2019 ערר 81/2021 ערר 14/2022 ערר 62/2022 ערר 13/2024 ערר 20/2024 ערר 79/2023 ערר 80/2023 ערר 83/2023 ערר 84/2023 ערר 121/2021 ערר 12/2020
ה.16חינוך מיוחד
במוסד לחינוך מיוחד אין לכלול בכיתה אחת מספר סוגי לקויות; אפיון בית הספר צריך להיות אחיד, ושילוב לקויות שונות מחייב היערכות, הכוונה והדרכה פדגוגית ותכנית לימודים מותאמת לכל לקות. מספר תלמידים נמוך פוגע גם בהיבט הפדגוגי בהיעדר קבוצת שווים. אין להתערב בעמדה מקצועית של מפקח שנתמכה בדוגמאות קונקרטיות, שלפיה המוסד אינו מספק סביבה חינוכית ראויה לתלמידים בעלי קשיים מרובים ומורכבים. היעדר מוסד חינוך מיוחד בעיר, או צורך עקרוני בו כדי שהתלמידים לא ייאלצו לנסוע מרחק רב, אינם מכשירים מוסד שאינו עומד בדרישות.
נקבע ויושם בערר 112/2018 ערר 3/2018 ערר 143/2018 ערר 115/2018 ערר 80/2018 ערר 118/2016 ערר 86/2016 ערר 26/2019 ערר 62/2022 ערר 43/2024
ה.17ייחודיות חינוכית ומגזרית
טענה שהמוסד מהווה פתרון חינוכי ייחודי מחייבת סממנים ספציפיים ומאפיינים ייחודיים; אין די בטענה כללית בעלמא, ברמה לימודית גבוהה, בכיתות קטנות או בתשלומי הורים נמוכים. ייחודיות הוכרה כמכריעה מקום שבו המוסד הוא המשך ישיר למוסד קיים הפועל ברישיון, או מקום שבו קהילה נבדלת בנוסח תפילה, בקוד לבוש ובאורחות חיים באופן שכפיית מסגרת אחרת תהיה עוול. בבחינת החלופה אין להסתפק בקיומם של מקומות פנויים מבחינה מספרית: יש לבחון את ההתאמה התרבותית והחינוכית, ובכללה שפת ההוראה ותקנון הצניעות, וקיומו של מוסד של קהילה או חסידות אחרת באותה עיר אינו חלופה מתאימה כשמאפייניו שונים.
נקבע ויושם בערר 209/2017 ערר 153/2016 ערר 175/2016 ערר 205/2017 ערר 184/2017 ערר 166/2015 ערר 86/2019 ערר 137/2021 ערר 31/2022 ערר 13/2024 ערר 106/2021 ערר 12/2020
ה.18מוסד הפועל ברישיון: אי-יישום הערות הפיקוח
אי-יישום הערות הפיקוח משנת הלימודים הקודמת, ובפרט הגשת בקשה חוזרת ביחס לאותו מבנה שנפסל בלא שינוי, נשקל לחובת מבקש הרישיון. ליקויים שכל אחד מהם לבדו אינו מצדיק דחייה עשויים להצדיקה בהצטברותם, כמלמדים על היעדר היערכות פדגוגית נאותה. על הבעלות חובה שוטפת ומקדימה לעצב סביבה חינוכית הולמת ולהעמיד צוות מקצועי, ולא להמתין לביקורת כדי לתקן.
נקבע ויושם בערר 143/2018 ערר 205/2017 ערר 94/2015 ערר 165/2014 ערר 202/2014 ערר 77/2019 ערר 3/2022 ערר 137/2021
ה.19בחינת האיתנות הפיננסית: מערכתית ומבוססת הנתונים שהוגשו
רמת האיתנות הפיננסית של הבעלות היא שיקול רישוי מרכזי לפי סעיף 9(א)(6) לחוק, ולא שיקול תקצובי. בחינתה מערכתית ורב שנתית ולא נקודתית, ותוצאה משופרת בשנה אחת אינה מוחקת שנים של איתנות נמוכה. ההחלטה נבחנת לפי הנתונים שהוגשו עם הבקשה, והאחריות להמצאת דוחות מעודכנים מוטלת על הבעלות ולא על הרשות לתור אחר נתונים טובים יותר; נתונים שהובאו לראשונה בפני הוועדה אינם הופכים את ההחלטה לבלתי סבירה, וממילא אין פגיעה בזכות הטיעון כשההחלטה נסמכת על הדוחות שהבעלות עצמה הגישה. רישום חשבונאי שאינו מתיישב עם המדיניות החשבונאית שהבעלות הצהירה עליה, התחייבות בעלי מניות, התחייבות לפירעון עתידי או דחיית מועד פירעון חוב אינם מבססים בסיס כספי נאות, והנטל להוכיח מחילת חובות מוטל על הבעלות.
נקבע ויושם בערר 36/2022 ערר 37/2022 ערר 71/2021 ערר 32/2019 ערר 91/2023 ערר 33/2023 ערר 43/2023 ערר 38/2024 ערר 39/2024 ערר 56/2023 ערר 72/2021
ה.20איתנות פיננסית לקויה וחסימת התרחבות
איתנות פיננסית נמוכה מקימה ברירת מחדל של סירוב לפתיחת מוסדות חדשים, ודי בחשש ממשי; חסימה המוגבלת להתרחבות, בלא פגיעה ברישיונות הקיימים, היא צעד מידתי. טענה שההתרחבות עצמה תשפר את המצב הפיננסי טעונה נתונים ותוכנית מבוססת, שכן הרחבת הפעילות מגדילה גם את ההוצאות, ואין להסתמך על ההכנסות הצפויות ממנה; על הבעלות להראות שיפור אמיתי ומוכח על בסיס המסגרת הקיימת, וקו מגמה של שיפור הוא שיקול רלוונטי אך אינו מכריע כשהציון רחוק מן הנדרש. נוהל האיתנות הוא נקודת מוצא ואינו פוטר את הרשות מבחינת כל מקרה לגופו: היא רשאית לסרב גם למי שעמד בסף הניקוד אם בפועל אין לו הבסיס הכלכלי הנדרש, ורמת איתנות 3 מחייבת התראה בטרם אי-חידוש או ביטול.
נקבע ויושם בערר 32/2019 ערר 71/2021 ערר 36/2022 ערר 37/2022 ערר 91/2023 ערר 39/2024 ערר 38/2024 ערר 58-59-60/2021 ערר 72/2021
ה.21ביקורת שכר וזכויות עובדי הוראה
שיתוף פעולה עם ביקורת השכר הוא תנאי סובסטנטיבי לרישיון ולא עניין של רצון טוב: מחלוקת משפטית על רכיבי שכר, החלפת רואה חשבון, הקפאת תקצוב או כוונה לסגור את המוסד אינן פוטרות ממנו, ואי-שיתוף פעולה הוא עילה מבוססת לאי-חידוש רישיון ולסירוב בקשה למוסד חדש של אותה בעלות. חוב שכר וחוסר בהפרשות לפנסיה ולקרן השתלמות הם הפרת תנאי רישיון ועילה עצמאית לאי-חידוש, ובפערים חמורים אף לביטול; שלב ההשבה מחייב השבה מלאה, והשבה חלקית אינה מוכיחה בסיס כספי נאות. החובה לשלם שכר לעובדי הוראה עומדת בפני עצמה ואינה מותנית ברישיון או בתקציב, ורישיון אינו אמצעי לגיוס תקצוב לכיסוי חובות עבר. על ממצאי ביקורת שכר חל נוהל ביקורת השכר ולא מסלול ההתראה שבנוהל האיתנות, ואין הבעלות נדרשת להמתין לסיום שלב א׳ של הביקורת כדי להתחיל בתיקון.
נקבע ויושם בערר 7/2020 ערר 133/2021 ערר 105/2022 ערר 96/2022 ערר 73/2023 ערר 35/2023 ערר 82/2024 ערר 38/2024 ערר 79/2022 ערר 77/2023 ערר 63/2021 ערר 2/2019 ערר 58-59-60/2021
ה.22הוועדה למוסדות קטנים ותקן חסר
בקשות למוסדות שאינם עומדים בדרישות המינימום נבחנות לפי אמות המידה של הוועדה למוסדות קטנים, ואימוץ המלצתה בידי הגורם המוסמך אינו פוגם בהחלטה. אמות מידה אלה חלות גם על בקשה להעברת בעלות וגם על בקשה לפיצול מבנה, ומוסד שנוצר בפיצול נמנה בנפרד מן המוסד הקיים ואינו נהנה ממספרי התלמידים שבו; כיתות בנים וכיתות בנות נמנות בנפרד. שכבות הפועלות בתקן חסר שוללות אישור, ותקן כיתה לצורכי תקצוב אינו תחליף לתקן הפדגוגי הנדרש לפתיחת מוסד; דיווח מצבת התלמידים של המוסד גובר על דיווח הרשת המרכזת, ונוהג של עדכון מאוחר אינו גובר על הנתון המדווח במועד ההחלטה. דחיית בקשה להעברת בעלות אינה פוגעת במעמדו הקיים של המוסד.
נקבע ויושם בערר 79/2023 ערר 80/2023 ערר 83/2023 ערר 84/2023
ה.23סדר הדברים: הקהילה צומחת ואחריה המוסד
דרישת מספר התלמידים המינימלי היא עמדה פדגוגית מקצועית שלא בקלות מתערבים בה, ולא דרישה טכנית: בקבוצת לימוד קטנה אין הפריה לימודית ואין תהליכי חיברות מספקים, ונדרש איזון בין זכותה של קהילה לאוטונומיה חינוכית ובין זכות הילדים למסגרת חברתית ופדגוגית מיטבית. מכאן שסדר הדברים הנכון הוא שהקהילה תצמח ותתבסס עד שמספר התלמידים יצדיק הקמת מוסד, ולא שהמוסד יוקם כדי לאפשר את הצמיחה; רישיון שניתן בעבר מתוך הנחה בדבר צמיחה עתידית אינו מחייב את הרשות משהתברר שההנחה לא התממשה; ורצון הורים, ייחודיות קהילתית או תמיכת הרשות המקומית אינם מייתרים את הדרישה. דחייה מטעם זה אינה מונעת הגשת בקשה חדשה בשנה שבה יענה מספר התלמידים על הנדרש.
נקבע ויושם בערר 83/2021 ערר 13/2024 ערר 14/2022 ערר 81/2021 ערר 20/2024 ערר 62/2022 ערר 80/2023
ה.24אמינות דיווח מצבת התלמידים
דיווח מצבת התלמידים חייב לשקף את המציאות בשטח, ודיווח שאינו כזה שולל את הבסיס לבקשת הרישיון. רשימה הכוללת ילדים הרשומים במוסדות פעילים אחרים אינה מבססת את דרישת מספר התלמידים ויוצרת מצג שגוי, בלא קשר לשאלת התקצוב; פערי גילאים גדולים ואיחוד שנתונים לכיתה אחת טעונים תשתית מבססת; וחוסר הלימה בין דיווחי הבעלות ובין דיווחי המוסד שולל את התשתית העובדתית לבקשה. הסתרת מספר התלמידים האמיתי מעיני הפיקוח וסיכול ביקורות פתע פוגמים באמינות הבעלות ופועלים לחובתה בהליך הרישוי.
נקבע ויושם בערר 5/2024 ערר 62/2022 ערר 53/2020 ערר 82/2019 ערר 83/2023 ערר 84/2023 ערר 79/2023 ערר 121/2021
ה.25רישיון הוראה, הסמכה ואישור מינוי
רישיון לעיסוק בהוראה הוא רישיון אישי, ואי-הסדרתו אינה נתלית בעיכוב ברישיון המוסד; העדר הסמכה כדין של צוות ההוראה שולל את מתן הרישיון למוסד, וקשיים גאוגרפיים בגיוס כוח אדם אינם מצדיקים הפעלת מוסד בידי צוות בלתי מוסמך. מינוי מנהל טעון אישור אגף הרישוי, והמלצת מפקח אינה מחליפה אותו; הצגת מועמד לניהול שאינו כשיר היא עילה עצמאית לדחיית בקשה; מנהל בית ספר יסודי אינו כשיר מכוח כך לנהל בית ספר על יסודי; והמנהל בפועל נקבע לפי מעורבותו בניהול ולא לפי המינוי הפורמלי, בעוד העסקה מקבילה בשני מוסדות טעונה אישור מראש.
נקבע ויושם בערר 74/2024 ערר 58/2022 ערר 14/2022 ערר 38/2020 ערר 61/2019 ערר 28/2019
ה.26לימודי הליבה ותוכני הלימוד
הליבה הפדגוגית היא לב סמכות הפיקוח, ומוסד מוכר שאינו רשמי חייב לקיים את תכנית היסוד לפי התקנות או להוכיח הישגים מקבילים; הוועדה לא תתערב בהחלטה המבוססת עליה. תוכני ספרי הלימוד אף הם בליבת הסמכות, והתניית רישיון באיסור שימוש בספרים שיש בהם הסתה היא סבירה ומידתית; מוסד חינוך נושא באחריות לתכנים הנלמדים בו ואינו פטור ממנה בשל חשיפת תלמידיו לתכנים דומים מחוץ לכתליו.
נקבע ויושם בערר 101/2022 ערר 81-82/2022
ו.1ההבחנה בין רישיון חדש, חידוש רישיון וביטול רישיון
שיקול הדעת בביטול רישיון קיים שונה מזה שבאי-חידוש רישיון שתוקפו פג, ושונה מזה שבבקשה חדשה לרישיון. בבקשה לחידוש הביקורת קלה יותר מאשר בבקשה חדשה, ובחידוש ניתן לאפשר השלמת מסמכים חסרים בתוך מועד קצוב. אין חידוש אוטומטי של רישיון: כאשר הרשות התריעה שוב ושוב על ליקויים ובעל הרישיון לא תיקנם, נחלש אינטרס ההסתמכות שלו והרשות רשאית לא לחדש. המשך פעילותו של מוסד שנתן מענה ייחודי, שפעילותו הופסקה במפתיע, קרוב רעיונית לחידוש רישיון.
נקבע ויושם בערר 43/2018 ערר 104/2018 ערר 98/2018 ערר 89/2018 ערר 105/2015 ערר 20/2016 ערר 62/2022 ערר 96/2022 ערר 41/2022 ערר 38/2024 ערר 32/2019
ו.2ביטול רישיון קיים: רמת ההוכחה הנדרשת
יש להבחין בין סירוב ליתן רישיון חדש, שבו גם חשד מבוסס עשוי להספיק, ובין ביטול רישיון קיים, שבו נדרשת הוכחה משכנעת שאינה מותירה מקום לספקות סבירים. ההבחנה נשענת על ההיגיון וחוש הצדק ועל אינטרס ההסתמכות של בעל הרישיון, הרשאי להניח שהבדיקות המוקדמות נעשו ביסודיות; פגיעה באינטרס זה מחייבת אירוע חדש היוצר סיכון ניכר, המוכח בצורה משכנעת.
נקבע ויושם בערר 27/2018 ערר 79/2022 ערר 30/2022 ערר 63/2021 ערר 105/2022
ו.3סעיף 15(א) לחוק: התראה בכתב ואפשרות תיקון
דרך המלך בביטול רישיון היא התראה בכתב ואפשרות לקיים את התנאי בתוך שלושה חודשים. מכתב ההתראה חייב לכלול את עילת הביטול באופן חד ומפורש, ולאפשר לבעל הרישיון להשמיע את טענותיו ביחס לאותה עילה; מכתב המערב בין הסמכות לבטל ובין הסמכות שלא לחדש הוא מכתב מבלבל ופגום. ביטול רישיון מחייב החלטה אקטיבית, מפורשת ומנומקת, והודעה מפורשת לבעלות: אין הוא נעשה באופן משתמע, וצו סגירה אינו תחליף לצו ביטול. פגם בהליך ההתראה אינו מביא בהכרח לבטלות, והוועדה מאזנת בין הפגם ובין חומרת התנהלות הבעלות.
נקבע ויושם בערר 27/2018 ערר 43/2018 ערר 152/2018 ערר 209/2014 ערר 41/2022 ערר 3/2022 ערר 81-82/2022 ערר 77/2019 ערר 30/2022
ו.4ביטול רישיון בנוהל חירום
ביטול רישיון לאלתר, בלא התראה ובלא אפשרות תיקון, מותר ואף מחויב רק כאשר נשקפת סכנה ממשית ומידית לשלומם ולביטחונם של התלמידים. הוא אינו מוצדק כפעולת ענישה של הבעלות, כפגיעה בתקציבה או כפעולה הרתעתית כלפי בעלויות אחרות. מדובר במקרים חריגים ביותר שבהם האינטרס הציבורי גובר באופן מובהק על אינטרס ההסתמכות של הבעלות ושל צדדים שלישיים, ובכללם התלמידים והוריהם. בנוסף, אין להעביר תלמידים ממוסד חינוך במהלך שנת הלימודים, והפרת תנאי רישיון אינה עילה לביטולו במהלך השנה.
נקבע ויושם בערר 27/2018 ערר 152/2018 ערר 36/2015 ערר 202/2014 ערר 3/2022
ו.5אין לבטל רישיון למפרע
ככלל, ביטול רישיון חל מיום הביטול ואילך. ביטול למפרע אפשרי רק בנסיבות חריגות, כגון רישיון שהושג בתרמית או במצג שווא, או מוסד שכלל לא פעל באותה שנה, והוא סעד חריג ביותר. אין להחיל ביטול למפרע כאשר כל נפקותו היא ענישה או שלילת תקציב, ושיקולי תקצוב שייכים לדין התקצוב ולא לדין ביטול הרישיון ומועדו. רשות שידעה על ההפרה ולא פעלה מיד אינה רשאית לתקן את תוצאות התמהמהותה בביטול למפרע, וטעות בעיתוי חתימת הצו אינה עילה לתחולה למפרע.
נקבע ויושם בערר 152/2018 ערר 27/2018 ערר 209/2014 ערר 47/2014 ערר 85/2015 ערר 79/2022
ו.6חובת השימוע
בהליך של דחיית בקשה לרישיון בעילה של הפעלת מוסד שלא כדין, ובהליך של ביטול רישיון, חובה על הרשות לקיים שימוע מבעוד מועד ולאפשר למבקש לטעון את טענותיו, ולהעמיד במבחן אמיתי את השאלה אם חומרת ההפרה ונסיבותיה מצדיקות שלילת רישיון. הליך הערר אינו תחליף לשימוע כאשר חלק מן הנתונים התבררו רק במסגרתו. שינוי עמדה של הרשות, לאחר שהבעלות הסתמכה על החלטה קודמת, מחייב שימוע לפני קבלת ההחלטה החדשה; והבטחה או הסכמה שנתן מפקח, אף שאינה מחייבת את המנהל הכללי, מחייבת בירור עובדתי מעמיק וזכות טיעון בטרם תסטה ממנה הרשות.
נקבע ויושם בערר 49/2018 ערר 85/2018 ערר 108/2018 ערר 27/2018 ערר 43/2018 ערר 122/2015 ערר 96/2016 ערר 17/2015 ערר 41/2022 ערר 3/2022 ערר 61/2023 ערר 56/2023 ערר 82/2024 ערר 7/2020 ערר 63/2021 ערר 36/2022
ו.7נסיבות חדשות שלא עמדו בפני המנהל הכללי
מכוח סעיף 14(ד) לחוק רשאית הוועדה להסתמך על נסיבות שלא עמדו בפני המנהל הכללי בעת החלטתו. פסק דין שניתן לאחר הענקת רישיון מהווה נסיבה חדשה ומשמעותית המצדיקה אי-חידוש; ונימוק שהתברר לאחר ההחלטה עשוי להצטרף לנימוקיה בפני הוועדה.
נקבע ויושם בערר 104/2018 ערר 213/2017 ערר 151/2017 ערר 63/2021 ערר 96/2022
ו.8אינטרס ההסתמכות וגבולותיו
אינטרס הסתמכות הנבנה ממתן רישיונות במשך שנים הוא שיקול משמעותי לטובת המוסד, ואי-חידוש רישיון בהתבסס על דוח פדגוגי אחד ועל ציפיות עתידיות אינו מידתי. מנגד, הפעלת מוסד ללא רישיון אינה יוצרת זכות מוקנית או אינטרס הסתמכות; מי שהותרה בפניו שוב ושוב ואפשרו לו לתקן אינו יכול להישמע בטענת הסתמכות או הפתעה; וטענות סותרות שהעלה המבקש בהליך אחר, ובכללן טענה שאינו מפעיל מוסד חינוך במקרקעין, שוללות את הסתמכותו. שינוי מדיניות שפורסם בהודעות מפורשות לבעלויות שולל טענת הסתמכות על מדיניות עבר, ושינוי בנוהל הנוגע לאופן ההגשה בלבד אינו מקים טענת הסתמכות.
נקבע ויושם בערר 179/2017 ערר 104/2018 ערר 27/2018 ערר 85/2018 ערר 165/2014 ערר 173/2014 ערר 179/2016 ערר 61/2016 ערר 47/2015 ערר 11/2019 ערר 51/2019 ערר 101/2022 ערר 36/2020 ערר 84/2023 ערר 13/2024 ערר 5/2024 ערר 24/2024 ערר 82/2019 ערר 91/2023
ו.9הפעלת מוסד ללא רישיון וצווי סגירה
הפעלת מוסד חינוכי ללא רישיון היא חמורה ומנוגדת לדין, ונשקלת לחובת הבעלות; פתיחת מוסד ללא רישיון במכוון, כדי ליצור עובדות בשטח, נשקלת לחובת המבקש, ויצירת עובדות בשטח אינה מקימה זכות לרישיון בדיעבד. הפעלה בניגוד לצו סגירה חלוט, ובפרט של מוסד שנקבע לגביו שיש בו סכנה לבריאות התלמידים, היא פעילות בלתי חינוכית חמורה. צו סגירה שלא הוגש נגדו ערר הוא חלוט ואין לתקפו בעקיפין בערר מאוחר. קבלת ערר של מוסד שפעל שנים ללא רישיון והגיש בקשה באיחור ניכר פוגעת בשוויון מול מוסדות אחרים, מתמרצת אי-עמידה בנהלים ונושאת מסר חינוכי שאין להשלים עמו.
נקבע ויושם בערר 125/2018 ערר 10/2017 ערר 205/2017 ערר 158/2018 ערר 36/2018 ערר 181/2016 ערר 173/2014 ערר 3-4/2015 ערר 172/2014 ערר 12/2020 ערר 55/2019 ערר 106/2021 ערר 91/2023 ערר 30/2025 ערר 39/2024 ערר 85/2024
ו.10מידתיות עילת הסף של הפעלה ללא רישיון
אין להפעיל את עילת הסף שבדבר הפעלת מוסד ללא רישיון באופן טכני. על הרשות לשקול את מכלול הנסיבות: משך ההפעלה, קיומו של הליך ערר או עתירה תלוי ועומד, והאם הבעלות הפסיקה את ההפעלה לאחר ההכרעה. יש להצביע על מידת מעורבות הבעלות ועל חומרתה; ועל הרשות לשקול את קיומה של חלופה חינוכית ראויה. דחייה על הסף בטעם אחד ויחיד, בלא שימוע ובלא הפעלת שיקול דעת פרטני, אינה מידתית והיא בטלה. צירוף של כשלים מצד הרשות, שיקול פסול, שיהוי, היעדר פירוט ואי-מתן זכות התייחסות, עשוי להכריע את הכף לטובת העורר אף כשהוא עצמו פעל ללא רישיון.
נקבע ויושם בערר 49/2018 ערר 85/2018 ערר 108/2018 ערר 17/2015
ו.11שיתוף פעולה עם הרישוי, הפיקוח והביקורת
שיתוף פעולה של מבקש ושל בעל רישיון עם הליכי הרישוי והפיקוח הוא תנאי ליכולת הרשות לקיים את חובתה שבדין להבטיח את שלומם וטובתם של התלמידים. האפשרות לעריכת ביקורות, לרבות ביקורות ללא התראה מוקדמת, היא תנאי הכרחי לפיקוח הציבורי, והיעדר שיתוף פעולה עשוי להצדיק ביטול רישיון או אי-חידושו מטעם זה בלבד, אך הנטל להוכיחו מוטל על הרשות. אורך רוח שמגלה הרשות אינו היתר לזלזול מתמשך בדרישותיה, ועל הבעלות חובה להודיע לרשות על שינוי מהותי במקרקעין שבהם פועל המוסד.
נקבע ויושם בערר 103/2018 ערר 164/2017 ערר 22/2018 ערר 78/2018 ערר 44/2017 ערר 21/2017 ערר 158/2018 ערר 34/2016 ערר 43/2018 ערר 133/2021 ערר 82/2024 ערר 29/2024 ערר 5/2024 ערר 61/2019 ערר 2/2019 ערר 35/2023
ו.12אין חסינות מפני פיקוח מחמת חיוניות המוסד
יש למנוע היווצרות מצב שבו מוסד חינוך חיוני וגדול נעשה חסין מפני ביקורת, בדומה לכשל המובנה בפיקוח על מוסדות פיננסיים המכונה Too Big to Fail, שבו הרגולטור מועמד בפני בחירה בלתי אפשרית בין חובתו לפקח ובין פגיעה בציבור רחב. היעדר חלופה חינוכית מלאה לתלמידי רשת מוסדות אינו פוטר את הבעלות מן החובה למסור לרשות נתונים שיאפשרו לה לבצע את תפקידי הפיקוח שנמסרו לה בחוק.
נקבע ויושם בערר 22/2018
ו.13הזדמנות לתיקון ליקויים ולפנים משורת הדין
ליקויים שלא צוינו בדוח הפיקוח הראשון, ואשר ניתנים להשלמה ללא קושי, מחייבים מתן הזדמנות לתיקון בטרם סירוב לרישיון; וכשהליקויים מצומצמים ואין מניעה לתקנם, ראוי לאפשר תיקון וביקור נוסף בתוך זמן קצר. הוועדה רשאית לקבל ערר ובו בזמן להתריע בפני העורר כי המשך ההתנהלות הפגומה יוביל להחלטה מבוססת שלא לחדש. הרשות רשאית ואף מחויבת לנהוג לפנים משורת הדין בנסיבות מתאימות או חריגות, אך טענה שנטענה בכלליות אינה מבססת נסיבות כאלה, והקלה שהעניקה ביחס למוסד אחד אינה מחייבת אותה להקל ביחס למוסדות אחרים.
נקבע ויושם בערר 150/2017 ערר 69/2018 ערר 78/2018 ערר 115/2018 ערר 208/2017 ערר 10/2018 ערר 7/2018 ערר 89/2018 ערר 27/2015 ערר 29/2015 ערר 35/2021 ערר 40/2023 ערר 105/2022 ערר 3/2022
ו.14החלת מדיניות חדשה בחידוש רישיון טעונה הוראות מעבר
מדיניות חינוכית ראויה, ובכללה מדיניות החיטוב, היא שיקול לגיטימי בהחלטת רישוי, אך יישומה על מוסד קיים טעון הודעה מוקדמת והוראות מעבר: רשות שקבעה תקופת מעבר למוסדות שבבעלותה אינה יכולה להחיל שינוי מיידי על בעלות פרטית, והחלטה שאישרה שכבת לימוד מקנה לתלמידיה ציפייה לגיטימית להשלים את לימודיהם בשכבה הבאה.
נקבע ויושם בערר 11/2019 ערר 81/2021
ו.15התנאת רישיון ותיקונו
הוספת תנאי לרישיון היא סוג של סירוב, ולפיכך סמכות הוועדה משתרעת על תקיפתו. הרישיון הוא הוראת מינהל שניתן לתקנה ולהתנותה בהתקיים טעמים כבדי משקל, ואין זכות קנויה לרישיון שלא ישונה; ההתראה של שלושה חודשים לפי סעיף 15 נדרשת לביטול רישיון ולא להתנייתו או לקיצורו. רישיון שניתן למבנה מסוים הוא רישיון בתנאים, והעברת המוסד למבנה אחר טעונה דיווח ואישור.
נקבע ויושם בערר 81-82/2022 ערר 41/2022
ו.16ביטול רישיון: זהירות יתר ומידתיות
בביטול רישיון קיים נדרשת זהירות יתר, ומידת ההחמרה ביישום מבחן הראיה המינהלית חמורה יותר מזו שבסירוב לבקשה: נדרשות טענות מבוררות ומוכחות ולא חשד. ההחלטה חייבת להיסמך על תשתית עובדתית מלאה ועדכנית, וחוות דעת שאינה מתייחסת לתיקונים שבוצעו פוגמת בה; ביטול בשל אי-הגשת מסמך אחד, כשהליקויים תוקנו, אינו מידתי, וביטול לאלתר מותר רק בסכנה ממשית ומיידית וכשהשיקול הוא הגנה ולא ענישה או הרתעה. הסדר מינהלי שהיה מקובל על הרשות אינו משתנה למפרע בלא יידוע מוקדם, וטענה שלא נכללה בהחלטת הביטול מחייבת הליך נפרד. מנגד, הצטברות דוחות ביקורת שכל אחד מהם לבדו אינו מצדיק ביטול עשויה להצדיקו יחד, וביטול רישיון אינו חוסם בקשות חדשות שראוי שייבחנו בנפש חפצה.
נקבע ויושם בערר 30/2022 ערר 41/2022 ערר 79/2022 ערר 3/2022 ערר 105/2022 ערר 63/2021 ערר 77/2019
ו.17סעיף 18 לחוק מוסדות חינוך תרבותיים ייחודיים
ביטול רישיון לפי סעיף 18 לחוק מוסדות חינוך תרבותיים ייחודיים, תשס״ח-2008, טעון התראה בכתב ופרק זמן של שלושה חודשים לתיקון, בדומה לסעיף 15 לחוק הפיקוח, והסעיף מגביל את שיקול דעתו של המשרד. ביטול רישיון ארוך טווח חל על כל תקופת הרישיון, גם כשההתראה נקבה בשנת לימודים אחת; הודעות הבעלות על תיקון ליקויים אינן תחליף לאימות בביקורת, וליקויים חוזרים מלמדים על אי-הפנמת האחריות.
נקבע ויושם בערר 77/2019 ערר 30/2022
ו.18העדר מענה חינוכי חלופי בחידוש רישיון
בחידוש רישיון קיים הרשות מוגבלת יותר מאשר במתן רישיון חדש, ולעצם קיומו של רישיון בעבר משקל עצמאי; בקשה למוסד חדש נבחנת בקפידה רבה יותר. העדר מענה חינוכי חלופי לתלמידים הוא שיקול מכריע לזכות העורר, והנטל להבהיר אם קיים מענה כזה מוטל על המשרד; מנגד, קיומו של מענה חלופי שומט את השיקול, ומצוקת חלופות אינה מקנה חסינות מפני דרישות החוק כאשר ההפרות נמשכות שנים, שכן מענה לתלמידים נמצא בשיתוף הרשות המקומית.
נקבע ויושם בערר 96/2022 ערר 73/2023 ערר 35/2023 ערר 58-59-60/2021 ערר 62/2022
ז.1ניסוחו של נוהל חריגים
הוועדה שבה והעירה כי נוהל חריגים נוסח באופן צר יתר על המידה: הגבלתו לבקשות שהוגשו באופן מלא ותקין מונעת מענה למקרים דחופים, ואינה מתיישבת עם העובדה שהיעדר מסמכי סף יכול לנבוע מנסיבות פתע שאינן תלויות במבקש הרישיון. נוהל שאינו כולל מסלול חירום להגשת בקשה בזמן אמת יוצר תוצאה בעייתית ומותיר את הרשות המקומית להתמודד לבד עם מצבי חירום חינוכיים.
נקבע ויושם בערר 203/2017 ערר 187/2015 ערר 20/2016 ערר 91/2016 ערר 13/2017 ערר 38/2019 ערר 113/2021
ז.2היתרי בנייה שקדמו לחוק התכנון והבנייה
יש לקבוע באופן ברור יותר מה דינם של מסמכים הנחזים להיות היתר בנייה, יהא כותרתם אשר יהא, שהוצאו לפני כניסתו לתוקף של חוק התכנון והבנייה. בחינה כזו ראוי שתשתף את גורמי התכנון והמשפט המומחים בכך. הליך הרישוי צריך לשרת את מטרתו, קרי לוודא שמבנה המשמש מוסד חינוכי אינו פועל בניגוד לחוקי התכנון, והצורך להקל על הרשות בבחינת הבקשות אינו מייתר בחינה זו.
נקבע ויושם בערר 13/2017
ז.3נוהל לטיפול במקרי חירום המצריכים ביטול רישיון
הוועדה הפנתה את תשומת לב הרשות לכך שלא צורף נוהל המעיד על אופן הטיפול במקרי חירום המצריכים ביטול רישיון לאלתר, ולכך שלא ידוע אם גובש נוהל כאמור בהתאם להמלצות הוועדה בעבר. במקרים של ליקויים מסכני חיים נדרש נוהל חירום מיוחד, ועל המשרד למסור החלטת ביטול וצו סגירה באופן מיידי ולוודא קבלתם.
נקבע ויושם בערר 27/2018 ערר 152/2018 ערר 36/2015
ז.4כשל מערכתי בתיאום בין רשויות
קיימת אי-התאמה מערכתית בין מועדי המכרזים שמפרסמות רשויות מקומיות להפעלת מוסדות חינוך שבבעלותן ובין מועדי הרישוי שבנהלי משרד החינוך, והיא מונעת מן הזוכה במכרז להגיש בקשת רישיון במועד. הוועדה אינה יכולה לרפא בהחלטתה כשל מערכתי בתיאום בין רשויות, אך היא רשאית ומחויבת להפנותו לגורמים המוסמכים, ובכללם משרד הפנים.
נקבע ויושם בערר 127/2016 ערר 72-73-74/2015
ז.5מתן החלטה במועד המאפשר היערכות
על משרד החינוך ליתן את החלטתו בבקשת רישיון לשנת הלימודים הבאה במועד המאפשר היערכות סבירה של המוסד ושל ההורים, ולמצוא פתרון מהיר ואפקטיבי שיבטיח משלוח מיידי של ההחלטות. הוועדה רשאית להורות לרשות ליתן ארכה להמצאת מסמכים לשנה העוקבת ולקבוע לה מועד להכרעה, ואף להורות על העברת בקשה לניתוב ועל מתן החלטה לגופה בתוך מועד קצוב.
נקבע ויושם בערר 202/2014 ערר 180/2015 ערר 22/2015 ערר 49/2018 ערר 85/2018 ערר 66/2019 ערר 8/2021 ערר 49/2023 ערר 29/2023
ז.6התעלמות מהערות הוועדה
התעלמות חוזרת של הרשות מהערות ועדת הערר מצדיקה מתן הוראות אופרטיביות לתיקון ההליך.
נקבע ויושם בערר 180/2015
ז.7ריכוז ידע והיוועצות בגורמים מקצועיים
בסוגיות החורגות מתחום מומחיותה של הרשות, ובכללן דיני אגודות שיתופיות ודיני תכנון, ראוי שהרשות תרכז את הידע הנדרש ותסתייע ביחידות הממשלתיות המתמחות בנושא, כגון רשם האגודות השיתופיות ומשרד הפנים.
נקבע ויושם בערר 82/2017
ז.8דיוק הדרישות מול הבעלות מבעוד מועד
ראוי שהרשות תבוא בדברים עם הבעלות במהלך שנת הלימודים, תדייק את דרישותיה, ותנחה אותה מה נדרש ממנה לקראת השנה הבאה, וזאת מבעוד מועד; ובפרט כשניכר שהבעלות עשתה מאמצים רבים לעמוד בדרישות. כן ראוי שתבחן אם קיים קושי אמיתי באופן הצגת הנתונים שהיא דורשת ותמצא דרך להתמודד עמו.
נקבע ויושם בערר 105/2018 ערר 69/2018 ערר 22/2018 ערר 37/2019 ערר 29/2023
ז.9חובת הדרכה אקטיבית בעניין שיקולים פסולים
על משרד החינוך חובה אקטיבית להדריך ולהתריע בפני מנהלי המחוזות והמפקחים על האיסור לשקול את הפגיעה בחינוך הרשמי בהליך הרישוי. כן ראוי להבהיר להם כי הפיכת מוסד למוכר שאינו רשמי היא חלופה אפשרית, במקום סגירת המוסד.
נקבע ויושם בערר 17/2015 ערר 70/2016
ז.10מציאת פתרונות מקום שאין מענה חינוכי
האחריות לספק חינוך חינם לכל ילדי ישראל מחייבת את משרד החינוך במציאת פתרונות יצירתיים מקום שאין מענה חינוכי לאוכלוסייה או למגזר מסוים, ועל הרשות לחפש פתרונות מעשיים לקשיים שהציבה במקום לכפות תנאים בלתי סבירים.
נקבע ויושם בערר 20/2016 ערר 38/2015 ערר 58-59-60/2021 ערר 96/2022
ז.11מועד אחרון מפורש בנוהל חריגים
ראוי שנוהל חריגים יקבע במפורש מועד אחרון להגשת בקשה חריגה: בקשה המוגשת סמוך לסיום שנת הלימודים אינה מאפשרת בחינה מעשית של התנאים באותה שנה, וההחלטה בה ממילא מתייתרת. בצד זאת, החלטה הדוחה בקשה חריגה צריכה לנמק מדוע אין הבקשה עומדת בנוהל, ולא להסתפק בקביעה כללית.
נקבע ויושם בערר 38/2019 ערר 113/2021
ז.12פרמטרים לסטייה משיטת הניקוד באיתנות
ראוי שייקבעו פרמטרים להכוונת שיקול הדעת בסטייה משיטת הניקוד שבנוהל האיתנות הפיננסית, שאחרת מתאיין הנוהל: מצד אחד עליו לאפשר בחינה של המצב הכספי האמיתי, ומצד שני אין הוא יכול להפוך את הניקוד לאות מתה.
נקבע ויושם בערר 37/2022 ערר 71/2021
ז.13תיעוד, המצאה והעלאה למערכת הרישוי
חוות דעת מקצועית שלילית חייבת להיות מועלית למערכת הרישוי מיד; משלוח בדואר אלקטרוני בלבד, ובפרט לכתובת שגויה, אינו מסירה, והעדר תיעוד לפנייה שהרשות טוענת שנשלחה פועל לחובתה. על הגורם המקצועי לעדכן את מקבל ההחלטה בעובדות מהותיות שהשתנו לפני חתימתה, ועיכוב ממושך בחתימת החלטה בעניין ליקויי בטיחות מיידיים אינו מתיישב עם תכלית הפיקוח.
נקבע ויושם בערר 29/2023 ערר 8/2021 ערר 66/2019
ז.14עמידת רשויות המדינה בלוחות הזמנים שבדין
עמידתה של הרשות בלוחות הזמנים הסטטוטוריים היא שיקול בבחינת סבירות החלטתה: חובת הבעלות לתחזק את המוסד אינה פוטרת את רשויות המדינה מן המועדים הקבועים בדין, ובכללם המועד שבסעיף 6(ב) לחוק לחוות דעתה של רשות הבריאות, וביקורת תברואית המתקיימת באמצע שנת הלימודים אינה מהלך תקין. ראוי גם שחוות דעת בטיחות שניתן להסדירה מיידית תנוסח כמותנית ולא כשלילית, בפרט במוסד שהוא פתרון חינוכי בלעדי.
נקבע ויושם בערר 120/2021 ערר 49/2023 ערר 29/2023 ערר 33/2024 ערר 66/2019
ז.15עמדה עקרונית גם כשהערר אינו מוכרע
הוועדה רשאית לפרוש עמדה עקרונית ולהעבירה לגורמי המשרד גם כשהערר נמחק בהסכמה או נסגר בלא הכרעה, מקום שהעניין חורג מעניינם של הצדדים ומלמד על תקלה מינהלית או על פרקטיקה הטעונה תיקון.
נקבע ויושם בערר 43/2024 ערר 94/2019 ערר 70/2024